Uzasadnienie
Pismem z 29 września 2020 r., "A" (dalej: wnioskodawca, strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność "B" w K. (dalej: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, przesłanego na adres elektroniczny organu.
Z akt sprawy wynika, że 14 września 2020 r. wnioskodawca skierował do organu drogą e-mailową wniosek o udzielenie informacji o wynagrodzeniu rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej za sierpień 2020 r.
Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z 30 września 2020 r., w którym podał informacje o wysokości wynagrodzenia Rektora, Głównego Księgowego, Przewodniczącego Rady Uczelni, członków Rady Uczelni oraz członków Senatu za sierpień 2020 r. wraz z dodatkami.
Wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Rektora w udostępnieniu informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie stronie skarżącej żądanej informacji publicznej w przewidzianym ustawą terminie.
W skardze wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 14 września 2020 r., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił przebieg sprawy i podniósł, że udzielił wnioskodawcy odpowiedzi jedynie z niewielkim opóźnieniem w stosunku do terminu wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, co było spowodowane zdalną pracą wynikającą z epidemii covid 19 i faktem zmiany na stanowisku rektora, przy czym nie naruszył terminu dwóch miesięcy do udzielenia informacji, wynikającego z art. 13 ust. 2 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym zakresie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zarówno rektor uczelni państwowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jak i treść żądanej informacji jest informacją publiczną skoro dotyczy gospodarowania przez uczelnię publicznymi środkami finansowymi, przeznaczonymi na jej funkcjonowanie.
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącego z 14 września 2020 r. Organ wprawdzie udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, ale w terminie 16 – dniowym zamiast 14 –dniowym, z czego wynika, że organ pozostawał w bezczynności, jakkolwiek jest ona minimalna, bo wynosi jedynie 2 dni
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Organ wyjaśnił przyczynę dwudniowego opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi pracą zdalną i zmianami organizacyjnymi na uczelni, w szczególności zmianą na stanowisku rektora. W ocenie Sądu wskazuje to, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie w każdej dochodzi do naruszenia rażącego czy istotnego. Skoro powołany przepis posługuje się pojęciem naruszenia rażącego to oznacza to, że musi ono mieć inny charakter, niż naruszenie "zwykłe", czyli musi się cechować szczególnym natężeniem owej cechy niezgodności z prawem, w tym np. świadomym lekceważeniem przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego z późnieniem i to nieznacznym, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem pracy zdalnej i zmiany na stanowisku rektora i Sąd dał wiarę, że mogło to rzutować na terminowość podejmowanych działań.
Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, albowiem odpowiedź została mu udzielona dnia następnego po wniesieniu skargi do Sądu i w tym zakresie oczywiście bezprzedmiotowe byłoby zobowiązywanie do wykonania czynności, która została już dokonana.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. czy też zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej.
Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Może być stosowana w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udzielenia informacji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie odpowiedź została skarżącej udzielona, to nie zachodzi obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie realizować powinności obciążających go na mocy u.d.i.p.
Natomiast przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny i ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. W konsekwencji również suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, tj. w sytuacji, gdy bezczynność organu doprowadziła do wyrządzenia stronie krzywdy, co uzasadnia przyznanie jej rekompensaty w postaci sumy pieniężnej. Przy czym to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością. (Tak m.in. wyroki: I OSK 3271/19 z 11 sierpnia 2020r., I SAB/Go 4/20 z 23 września 2020r. czy I SAB/Wa 68/20 z 3 lipca 2020r., wszystkie dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w żaden sposób nie uzasadnił; w szczególności nie wykazał, aby bezczynność naraziła go na krzywdę wymagającą takiej kompensaty. Natomiast analizując tę kwestię z urzędu, Sąd takiej krzywdy także nie stwierdził.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.