Uzasadnienie
Pismem z [...] r., skarżąca E. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność dyrektora szkoły podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że [...] r. do sekretariatu szkoły wpłynął wniosek strony o udzielenie informacji o imiennie wskazanym we wniosku nauczycielu, zatrudnionym w ww. szkole poprzez odpowiedź na 23 szczegółowe pytania dot. wykształcenia i kwalifikacji nauczyciela, informacji o ukończonych studiach, wykładanych przedmiotach, postępowaniach karnych, cywilnych i dyscyplinarnych.
Mimo upływu 14-dniowego terminu odpowiedź nie została stronie udzielona, zatem strona wywiodła skargę do WSA.
W tym samym dniu, tj. [...] r. organ udzielił stronie żądanych informacji.
W skardze strona zarzuciła naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie i nieudostępnienie informacji, 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim wynika z niego, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez niezrealizowanie wniosku.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] r., a ponadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, albowiem jeżeli organ pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, ale przestał być bezczynny, to przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna; w tej sytuacji postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wyjaśnił też, że opóźnienie w przesłaniu odpowiedzi było spowodowane tym, że szeregu informacji był w stanie udzielić jedynie nauczyciel, którego dotyczyło pytanie, a był nieobecny w szkole z powodu choroby do [...] r. Nadto [...] r. stwierdzono w szkole pierwszy przypadek COVID-19, co skutkowało dodatkowymi zadaniami dla dyrektora szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym zakresie.
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosownego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r. poz. 713 t.j) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej.
Stosownie do art. 8 ust. 3 Prawa oświatowego, Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organem do którego skierowano żądanie jest podmiot zobowiązany do ich udostępnienia, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w zakresie edukacji, reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i będący w posiadaniu żądanych informacji (art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.). Ponadto jak wskazał NSA w wyroku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12 dyrektor szkoły publicznej jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, bowiem realizuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Spełniona została zatem przesłanka podmiotowa (adresat jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej).
Ponadto wniosek dotyczy osoby, co do której możliwe jest żądanie dotyczących jej informacji. Nauczyciel to osoba sprawująca funkcję publiczną, bowiem jest zatrudniona w jednostce o charakterze publicznym, realizującej zadania publiczne w zakresie edukacji społeczeństwa i dysponującej środkami publicznymi na wykonanie wymienionych zadań (tak np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lutego 2016 r. II SA/Kr 1573/15) i informacja go dotycząca w związku z realizacją zadań publicznych stanowi informację publiczną w przeciwieństwie do danych odnoszących się do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny, choćby były pełnione w ramach organów władzy publicznej.
Zatem także przesłanka przedmiotowa (charakter żądanej informacji jako informacji publicznej) została spełniona.
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.
W przedmiotowej sprawie skarga została zainicjowana pismem skarżącej z [...] r., co oznacza, że 14-dniowy termin do udzielenia informacji (lub podjęcia innej czynności spośród wyżej wymienionych) upływał [...] r., podczas gdy organ wprawdzie udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi, ale dopiero [...] r., a zatem z opóźnieniem 9 – dniowym, z czego wynika, że organ pozostawał w bezczynności, jakkolwiek nie jest ona znaczna.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.
Natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że stwierdzając bezczynność Sąd z urzędu bada, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
W tej kwestii organ wyjaśnił przyczynę opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi nieobecnością nauczyciela i sytuacją epidemiczną w szkole. W ocenie Sądu wskazuje to, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa, ale nie w każdej dochodzi do naruszenia rażącego czy istotnego. Skoro powołany przepis posługuje się pojęciem naruszenia rażącego to oznacza to, że musi ono mieć inny charakter, niż naruszenie "zwykłe", czyli musi się cechować szczególnym natężeniem owej cechy niezgodności z prawem, w tym np. świadomym lekceważeniem przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego z późnieniem i to niezbyt dużym, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem okoliczności niezależnych od organu i Sąd dał wiarę, że mogły one rzutować na terminowość podejmowanych działań.
Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej, albowiem odpowiedź została jej udzielona w tym samym dniu, w którym wniosła skargę do Sądu i w tym zakresie oczywiście bezprzedmiotowe byłoby zobowiązywanie do wykonania czynności, która została już dokonana.
Wreszcie stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać skarżącemu od organu sumę pieniężną.
Odnośnie tego zauważyć należy, że strona takiego wniosku w skardze nie zawarła, zaś Sąd nie znalazł ku temu podstaw.
Grzywna ma charakter dyscyplinująco-represyjny, dlatego winna być stosowana wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują, że takie dyscyplinujące działanie jest konieczne, co ma miejsce w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Może być stosowana w sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, wskazuje, że noszą one znamiona celowego unikania udzielenia informacji, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie odpowiedź została skarżącej udzielona, to nie zachodzi obawa, że bez tej sankcji organ nie będzie realizować powinności obciążających go na mocy u.d.i.p.
Natomiast przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny i ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwego działania organu. W konsekwencji również suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o szczególnym charakterze, tj. w sytuacji, gdy bezczynność organu doprowadziła do wyrządzenia stronie krzywdy, co uzasadnia przyznanie jej rekompensaty w postaci sumy pieniężnej. Przy czym to strona wnosząca o przyznanie sumy pieniężnej powinna uzasadnić wniosek w tym przedmiocie i wskazać na zakres krzywdy wywołanej bezczynnością. (Tak m.in. wyroki: I OSK 3271/19 z 11 sierpnia 2020r., I SAB/Go 4/20 z 23 września 2020r. czy I SAB/Wa 68/20 z 3 lipca 2020r., wszystkie dostępne w CBOSA).
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, gwarantujących obywatelom prawo do uzyskiwania informacji oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, które obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.