Uzasadnienie
Związek Zawodowy [...] przy Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. (dalej: Związek, Strona, Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Kierownika tego Zakładu (dalej: Zakład, KZGKiM) w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że wobec niemożności złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP w Zakładzie (brak skrzynki podawczej), 11 sierpnia 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył wniosek do przełożonego KZGKiM, tj. Burmistrza Miasta P., o udostępnienie dwóch informacji publicznych:
- - adresu elektronicznej podawczej skrzynki ePUAP Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P..
- - skanów rejestru korespondencji ZGKiM za okres od 1 maja do 11 sierpnia 2022 r.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał adres e-mail lub platformę ePUAP. Burmistrz w odpowiedzi poinformował Stronę, że wniosek przekazał do KZGKiM.
W dniu 30 sierpnia 2022 r. Zakład odmówił udzielenia wnioskowanej informacji wskazując, że rejestr korespondencji zawiera dane osobowe nadawców i adresatów korespondencji, w tym osób fizycznych, co podlega ograniczeniu ze względu na m.in. prywatność osoby fizycznej.
Strona ponowiła wniosek 9 września 2022 r. W dniu 23 września 2022 r. Zakład ponownie odmówił udostępnienia żądanej informacji dodatkowo podnosząc, że rejestr korespondencji nie jest dokumentem urzędowym; nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.
W dniu 26 października 2022 r. Związek złożył kolejny wniosek w tej sprawie podkreślając, że skan rejestru korespondencji stanowi informację publiczną; dane osób fizycznych można zanonimizować.
W odpowiedzi z 11 listopada 2022 r. KZGKiM wyjaśnił, że ze względu na konieczność zanonimizowania danych, rejestr zostanie udostępniony w terminie późniejszym, nie później jednak niż do 30 listopada br. Następnie w dniu 30 listopada 2022 r. Związek otrzymał na adres e-mail odpowiedź, w której załączeniu przedłożono skany rejestru korespondencji. Zdaniem Strony są one w formie zupełnie bezwartościowej, bo zawierającej jedynie nadane numery i daty wpłynięcia lub wypłynięcia korespondencji. Cała reszta, a więc treść nagłówka korespondencji, to czego ona dotyczy, dane nadawców/adresatów niebędących osobami fizycznymi itp. została zamazana, a zatem nieudostępniona. Doszło więc zarówno do długotrwałej odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, a następnie do częściowego udostępnienia informacji publicznej, która w tej formie jest bezwartościowa i utrudnia realizowanie uprawnień przysługujących zakładowej organizacji związkowej. W związku z tym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W konsekwencji skoro Skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, w skardze na bezczynność Zakładu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 roku (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego zawnioskował o:
- 1. Zobowiązanie Zakładu do załatwienia wniosku z 11 sierpnia 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. skanów rejestru korespondencji Zakładu w pełnym zakresie, zanonimizowanym jedynie o dane osobowe osób fizycznych, których zanonimizowanie jest prawem wymagane,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że uwzględnił skargę w całości i udostępnił wnioskodawcy żądaną informację w postaci zanonimizowanej o dane osobowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie.
Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.
W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w określonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na niwę rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowa-nemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Zakład należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m. in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie budzi również wątpliwości, że informacje dotyczące rejestru korespondencji Zakładu stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego Związku w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany przez Zakład albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej (z uwzględnieniem wymogów RODO) albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
W tym stanie rzeczy, skoro wniosek dotyczy informacji publicznej, Zakład winny był go załatwić według zasad określonych w tej ustawie, czego bezspornie nie uczynił, dopuszczając się tym samym bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Wnioski były składane trzykrotnie 11 sierpnia 2022r.– odmowa 30-ego; 9 września 2022r. – odmowa 23; 26 października 2022r. – odpowiedź 11 listopada 2022r. z przedłużeniem terminu na 30 listopada 2022r. Natomiast tego dnia – jak słusznie zarzuca strona skarżąca – informacja została udostępniona w formie zupełnie bezwartościowej; kserokopie zawierają jedynie kolejne numery dziennika i daty wpływu i wysyłki korespondencji; reszta treści czyli opis korespondencji, to czego ona dotyczy, dane nadawców/adresatów niebędących osobami fizycznymi zostało zamazane, a zatem nieudostępnione.
Zatem wbrew twierdzeniom Zakładu, że uwzględnił skargę w całości i udostępnił wnioskodawcy żądaną informację w postaci zanonimizowanej o dane osobowe - należało stwierdzić, że Zakład dopuścił się bezczynności poprzez bezpodstawną, dwukrotną odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, a następnie w jej udostępnieniu w formie zupełnie nieczytelnej.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł w punkcie 1 sentencji, że organ dopuścił się bezczynności. Oceniając natomiast okoliczności tej bezczynności należało uznać, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13).
Poza tym skoro organ administracji nie udostępnił prawidłowo wnioskowanej informację to zasadnym było zobowiązanie go do załatwienia wniosku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Mając powyższe względy na uwadze z mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 3 Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.