Uzasadnienie
[...] Pracowniczy Związek Zawodowy "[...]" (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. (dalej: organ, MOPS), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 23 listopada 2022 r., zarzucając naruszenie: art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Dyrektora MOPS do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, uznania bezczynności Dyrektora MOPS za występek.
Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem z 23 listopada 2023 r. do organu o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
- 1. ilości i kwot niewykorzystanych środków finansowych, zwróconych przez MOPS do Urzędu Miasta w D. od 2017 r. do końca 2021 r., z podziałem na kolejne lata oraz ze wskazaniem konkretnych pozycji budżetu, z których dokonano zwrotu;
- 2. kwoty niewykorzystanych środków finansowych, planowanych do zwrotu, do Urzędu Miasta w D. w roku bieżącym.
Pismem z 6 grudnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że żądane informacje wskazane w pkt 1) wniosku stanowią informację przetworzoną, zatem wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Poinformował również skarżącego, że informacje, których udostępnienia żąda w pkt 2 wniosku, nie są informacją publiczną, nie odnoszą się do faktów, a planów co nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do informacji, które nie są informacją publiczną, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz poprzestaje na poinformowaniu wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
W dniu 19 grudnia 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podniósł, iż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku nie wydano decyzji o odmowie oraz nie udostępniono informacji publicznej zgodnie z żądaniem, zatem zdaniem skarżącego doszło do bezczynności organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności. Zdaniem organu nie można wydać decyzji o odmowie, bez uprzedniego wezwania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowych informacji, jak również przed upływem wskazanego terminu na wykazanie tego interesu. Pismo z 6 grudnia 2022 r. wzywające stronę do przedstawienia szczególnie istotnego interesu społecznego zostało skierowane na adres mailowy wskazany we wniosku, zatem adresat otrzymał je tego samego dnia, co potwierdził w skardze. Oznacza to, że termin 14 dni upłynął 20 grudnia 2022 r. Po upływie tego terminu 22 grudnia 2022 r. Dyrektor MOPS wydał decyzję w przedmiotowej sprawie.
Organ wyjaśnił, że zakres wniosku (lata 2017-2021) obejmował 125 przypadków czynności. Liczba ta została określona na podstawie dokonywanych przelewów bankowych zrealizowanych na konto Urzędu Miejskiego w D. We wniosku zażądano wskazania konkretnych pozycji budżetu, z których dokonano zwrotu. Mając na uwadze specyfikę rozliczeń między Gminą i jej jednostką budżetową, każdy przelew należałoby wyodrębnić, zweryfikować w sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych a następnie przyporządkować do konkretnej pozycji budżetu, która musi być rozumiana jako odpowiedni paragraf klasyfikacji w ujęciu syntetycznym. Uznano zatem, iż wnioskowana informacja ze względu na przedstawiony powyżej zakres, posiada charakter informacji publicznej przetworzonej.
W piśmie procesowym z 14 lutego 2023 r. strona stwierdziła, że żądana informacja z pkt 1 nie jest informacją przetworzoną. Zaś informacja z pkt 2 jest informacją publiczną, gdyż dotyczy finansów publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.
Stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tym miejscu zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek z 23 listopada 2022 r.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji gdy organ stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że MOPS należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.
Nie budzi również wątpliwości, że informacje objęte pkt. 1 wniosku, dotyczące: ilości i kwot niewykorzystanych środków finansowych, zwróconych przez MOPS do Urzędu Miasta w D. od 2017 r. do końca 2021 r., z podziałem na kolejne lata oraz ze wskazaniem konkretnych pozycji budżetu, z których dokonano zwrotu, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do majątku publicznego, w tym do jednostek samorządu terytorialnego. (art. 6 ust. 2 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że żądana informacja, objęta pkt. 1 wniosku dotyczy informacji przetworzonej, zatem stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, pismem z 6 grudnia 2022 r. wezwał stronę do wskazania interesu publicznego.
Mając na uwadze fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 23 listopada 2022 r., termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął 7 grudnia 2022 r. (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem organ ustawowym terminie skierował do skarżącego pismo z 6 grudnia 2022 r., wzywające do wykazania interesu publicznego w terminie 14 dni.. Wobec milczenia strony, po upływie wyznaczonego terminu, organ 22 grudnia 2022 r. wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej.
Skarga na bezczynność organu wpłynęła 19 grudnia 2022 r., zatem przed upływem terminu do załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi bezczynności. Organ kwalifikując żądaną informację jako informację przetworzoną mógł żądać od strony wykazania interesu publicznego. Strona zaś w sytuacji, gdy nie zgadza się ze stanowiskiem organu może zaskarżyć decyzję z 22 grudnia 2022 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej.
Podsumowując tę część rozważań ponownie zaakcentować trzeba, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek strony z 23 listopada 2022 r. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i stwierdza, że organ nie był w bezczynności. Podnoszone przez stronę w skardze zarzuty, że żądane informacje z pkt. 1 wniosku, stanowią informację prostą, są poza przedmiotem rozważań Sądu. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Organ dokonał czynności i wydał decyzję.
Sąd podziela także stanowisko organu odnośnie pkt. 2 wniosku, w zakresie kwoty niewykorzystanych środków finansowych, planowanych do zwrotu, do Urzędu Miasta w D. w roku bieżącym. W piśmie z 6 grudnia 2022 r. organ wskazał, że żądane informacje nie są informacją publiczną, gdyż nie odnoszą się do faktów, a planów co nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu tak sformułowane pytanie we wniosku, dotyczy planów, a te zasadniczo (o ile w urzędowy sposób nie zostały wcześniej utrwalone), nie stanowią informacji publicznej. Mają one status informacji publicznej tylko wówczas, jeżeli mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak zaś trafnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie: "Działania planistyczne, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, stanowią (...) pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wcześniej programach. Nie dotyczą one zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu (zob. wyroki WSA z: 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04, LEX nr 826861; 4 kwietnia 2006 r., II SAB/Kr 80/05, LEX nr 876866). Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują też cyklicznego trybu udzielania informacji przyszłych nieznajdujących się jeszcze w posiadaniu organu, których dotyczył wniosek (wyrok W z 24 września 2008 r., II SA/Gd 722/07, LEX nr 516083)". Tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do art. 6.
W tym stanie rzeczy również odnośnie pkt. 2 wniosku organ nie był w bezczynności, informując stronę skarżącą pismem z 6 grudnia 2022 r., że informacje, których udostępnienia żąda w pkt. 2 wniosku, nie są informacją publiczną.
Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.