Uzasadnienie
Pełnomocnik A. C. (dalej jako: skarżący, wnioskodawca) wniósł, za pośrednictwem [...] Liceum [...] w K. (dawniej: Zespół Szkół [...] w K.), dalej: organ, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność wyżej wymienionego organu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej, czego skarżący domagał się we wniosku z dnia 4 czerwca 2022 r.
W skardze zarzucił Skarżący organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania a to art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p., przez nieudostępnienie informacji publicznej.
Wniósł także o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Zarzucając organowi wymienione uchybienia, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie i w sposób opisany we wniosku oraz o orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.
W powyższym wniosku skarżący pismem jak niżej, wniósł o następujące informacje:
- 1. Jaka jest podstawa prawna zastosowana w odniesieniu do ustalenia własności prac artystycznych, o którym mowa w paragrafie 7 Statutu Szkoły,
- 2. Co jest przyczyną nieaktualizowania BIP Szkoły (Biuletyn Informacji Publicznej-BIP -Status prawny e-cea.pl)
- 3. Kto był osobą (osobami) odpowiedzialną (odpowiedzialnymi) za wprowadzanie informacji i prowadzenia BIP od 2014 r do 3 czerwca 2022 r.
- 4. Kopię regulaminu archiwum, o którym mowa w paragrafie 7 Statutu, umieszczonego na stronie: (akty prawne [...]) oraz zarządzenie dyrektora, wprowadzające ten regulamin.
- 5. W jaki sposób finansowane są prace uczniów i uczennic. W jaki sposób szkoła partycypuje finansowo w kosztach materiałów, z których uczniowie wykonują prace.
- 6. Czy szkoła sprzedaje prace uczniów. Jeżeli tak, to w jaki sposób ustalana jest cena prac. W jaki sposób można je kupić.
- 7. Czy uczniom przysługuje prawo pierwokupu. Jeżeli tak to na jakich zasadach.
- 8. Czy w ciągu ostatnich 10 lat były podejmowane działania dyscyplinarne w stosunku do nauczycielki A. J. Jeżeli tak, to kiedy, jakie.
- 9. Proszę o kopie skarg wpływających na A. J..
W uzasadnieniu skargi stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie skarżący wskazał, że 4 czerwca 2022 r. wystąpił do organu z wnioskiem o informację publiczną w postaci pisma (maila), a organ do dnia złożenia skargi nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W powyższych okolicznościach zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. Zaś złożony wniosek dotyczył informacji publicznej w zakresie informacji o podmiocie zobowiązanym i zasadach jego funkcjonowania.
W dniu 29 lipca 2022 r. wpłynęła od skarżącego do organu ww. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność wyżej wymienionego organu w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej, czego skarżący domagał się we wniosku z dnia 4 czerwca 2022 r.
W związku z ww. skargą decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu informacji publicznej z punktów 1 do 8 wniosku. W odniesieniu do 9 punktu jego wniosku zawarł informację o następującej treści: "skarga od osoby prywatnej jako dokument nie stanowi informacji publicznej".
W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329); dalej: "p.p.s.a."
Pismem skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 sierpnia 2022 r. Dyrektor [...] Liceum [...] wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego z uwagi na uwzględnienie skargi.
W załączeniu ww. pisma zawarta była przedmiotowa skarga oraz decyzja organu z dnia 29 sierpnia 2022 r. uwzględniająca ww. skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Dokonując zaś ww. kontroli - stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego, czy Dyrektor [...] Liceum [...] udzielając żądanej informacji publicznej w dniu 29 sierpnia 2022 r., podczas gdy wniosek o jej udostępnienie wpłynął do organu w dniu 4 czerwca 2022 r., pozostawał w bezczynności.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Dyrektor [...] Liceum [...] nie sprostał wymogom zachowania terminu w sprawie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Przypomnieć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Podkreślić jednocześnie należy, że u.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, przy czym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).
Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było to, że żądane przez skarżącego informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Dyrektor [...] Liceum [...] był podmiotem obowiązanym do ich udostępnienia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Prawo do jej uzyskania wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na wstępie Sąd poddał analizie kwestię, czy możliwe jest orzekanie w przedmiocie bezczynności w udzieleniu informacji w sytuacji, gdy już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego sprawa została załatwiona i doszedł do przekonania, że jest ono dopuszczalne, a fakt załatwienia sprawy pomiędzy wniesieniem skargi a jej rozpoznaniem nie pozbawia Sądu możliwości orzekania w sprawie bezczynności.
Stając na tym stanowisku Sąd uwzględnił wykładnię historyczną art. 149 p.p.s.a.
Do 14 sierpnia 2014r. art. 149 § 1 p.p.s.a. miał brzmienie:
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Z powyższego, zdaniem Sądu orzekającego wynika, że stwierdzenie bezczynności mogło nastąpić tylko wówczas, gdy jednocześnie zasadnym było zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W przypadku gdy było to niemożliwe, np. w sytuacji, gdy sprawa została po wniesieniu skargi załatwiona, nie było dopuszczalne orzekanie w przedmiocie bezczynności.
Natomiast przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 oraz art. 149 § 1a w aktualnie obowiązującym brzmieniu zostały wprowadzone z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy nowelizacji p.p.s.a. dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a i b ustawy z 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r., poz. 658).
Aktualnie treść art. 149 § 1 p.p.s.a., została ujęta w trzech odrębnych punktach, a uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega na:
- 1. zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1),
- 2. zobowiązaniu do stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2),
- 3. stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Powyższy przepis przewiduje zatem trzy odrębne rodzaje uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia jedynie, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, bez jednoczesnego zobowiązania do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu wskazuje to, że możliwe jest stwierdzenie bezczynności nawet w przypadku, gdy z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. W takiej sytuacji sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględni stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 3710/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że "u.d.i.p." nie definiuje pojęcia bezczynności, przy czym jest to pojęcie proceduralne, a nie materialnoprawne, zatem należy tej definicji poszukiwać przez analogię w innych przepisach o charakterze procesowym.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej " k.p.a." stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, k.p.a. (bezczynność).
Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ będąc do tego zobowiązanym, w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem innych czynności.
Zatem przyjmując w pewnym uproszczeniu - warunkiem stwierdzenia bezczynności jest sytuacja, gdy organ nie czyni tego, do czego jest zobligowany przepisami prawa. Stosownie natomiast do owych przepisów szczególnych, powołanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. czyli art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Z powyższego wynika zatem, że bezczynność w zakresie informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany:
- - nie udzieli żądanej informacji,
- - nie powiadomi o przyczynach opóźnienia i nie wskaże terminu udzielenia informacji nie dłuższego, niż 2 miesiące od złożenia wniosku,
- - nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia informacji,
- - nie powiadomi, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej bądź nie znajduje się w posiadaniu organu,
- - nie wyda decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może go zignorować pozostawiając go bez żadnego rozpatrzenia, a jeśli to czyni, naraża się na zarzut bezczynności.
Z akt sprawy wynika natomiast, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mailem 4 czerwca 2022 r. nadanym na adres organu i do dnia wpływu skargi do organu (29 lipca 2022r.) nie otrzymała żadnej odpowiedzi, dopiero w dniu 29 sierpnia 2022 r., organ udzielił skarżącemu informacji publicznej decyzją z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Przytoczone okoliczności wskazują, że skoro organ w terminie nie odniósł się do wniosku strony w żaden ze wskazanych wyżej sposobów, to zasadny jest zarzut bezczynności, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku.
Jednocześnie Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rozważając tę kwestię, Sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa", konstatując, że to ostatnie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Natomiast z treści odpowiedzi na skargę wynikało, że brak reakcji na wniosek strony nie był spowodowany zamiarem zignorowania zapytania lecz wydaje się, że z jednej strony zbliżający się okres wakacyjny, co w Szkole przekłada się na dodatkowe obowiązki, a także zmiana na stanowisku Dyrektora Szkoły mogły wpłynąć na naruszenie terminu do udzielenia odpowiedzi w trybie u.d.i.p. Z drugiej jednak strony nie jest to okoliczność wystarczająca do uznania, że organ w ogóle nie pozostawał w bezczynności.
Skoro w dniu 29 sierpnia 2022 r. organ wydał decyzję administracyjną o udostępnieniu informacji publicznej, to przysługują stronie środki odwoławcze na zasadach ogólnych. Z tego też względu Sąd orzekając w tym przedmiocie, nie odniósł się do kwestii merytorycznych, związanych z treścią wydanego rozstrzygnięcia, gdyż ocena ta wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, o których była mowa na wstępie niniejszego uzasadnienia, a którą jest jedynie bezczynność organu. Innymi słowy w ramach sporu o bezczynność Sąd nie jest upoważniony do rozstrzygania, czy żądane dane mają charakter informacji publicznej ani tego, czy mogą zostać udostępnione. W przeciwnym bowiem razie Sąd nie tyle dokonywałby kontroli działalności administracji publicznej (albowiem kontrola wskazuje na następczość działania Sądu w stosunku do organu), ale zastępowałby organ w załatwieniu sprawy, do czego oczywiście nie posiada kompetencji w świetle cytowanego art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018r., sygn. I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016r. sygn. I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016r., sygn. I OSK 503/15; z 19 lutego 2014r., sygn. I OSK 88/13 i inne; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując, skoro organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej po terminie to, uznać należało, że dopuścił się w sprawie bezczynności. Zatem, Sąd stwierdził bezczynności organu (pkt 1. wyroku).
Jednakże na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono w pkt 1. wyroku). W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy, lecz winno cechować się złą wolą po stronie organu.
Natomiast według Sądu, powodem bezczynności organu nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącej dostępu do informacji publicznej.
Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.