Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 480/22

Uzasadnienie

G. z siedzibą w Z. (dalej: Stowarzyszenie, strona, skarżący) wniosło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 1 czerwca 2022 r. w zakresie udostępnienia:

1. 1. kopii/skanu wniosku złożonego w ramach RPO WŚL na lata 2014-2020 na projekt pn. "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne" wraz z podpisanymi umowami (ze wszelkimi aneksami i zmianami) na dofinansowanie ww. projektu;
2. 2. kopii/skanu umów wraz z aneksami i zmianami podpisanych z wszystkimi wykonawcami ww. projektu w ramach RPO WŚL do dnia udostępnienia informacji publicznej;
3. 3. kopii/skanu wszystkich umów zawartych na projekty, koncepcje, roboty budowlane, usługi, dostawy, a dotyczących terenu, budowli, budynków, urządzeń, itp., znajdujących się na terenie realizacji ww. projektu;
4. 4. kopii/skanu całej korespondencji z wykonawcami ww. projektu oraz związanej z naprawami gwarancyjnymi lub z tytułu rękojmi, a związanych z realizacją i użytkowaniem terenu, obiektów i urządzeń powstałych w ramach ww. projektu;
5. 5. kopii/skanu wszystkich umów związanych z użytkowaniem obiektów, urządzeń i terenów objętych realizacją ww. projektu, zawartych do dnia udostępnienia informacji publicznej;
6. 6. kopii/skanu dokumentów finansowych płatności dokonanych na dzień udostępniania informacji publicznej na podstawie umowy/umów z pkt 1-3 i 5 niniejszego wniosku;
7. 7. kopii/skanu wszystkich dokumentów związanych z odbiorem ww. projektu, wykrytymi usterkami, błędami, wadami, zniszczeniami, stanem technicznym itp. rzeczami od dnia realizacji ww. projektu do dnia udostępnienia informacji publicznej;
8. 8. kopii/skanu wszystkich ekspertyz, oszacowań, raportów związanych z realizacją i użytkowaniem oraz stanem technicznym terenu, obiektów i urządzeń objętych ww. projektem, powstałych do dnia udostępnienia informacji publicznej;
9. 9. kopii/skanu wszystkich dokumentów w postępowaniach administracyjnych, sądowych, arbitrażowych, mediacyjnych związanych z realizacją i użytkowaniem ww. projektu;
10. 10. zestawienia wszystkich kosztów poniesionych z budżetu miasta i jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Z. od dnia rozpoczęcia realizacji ww. projektu do dnia udostępnienia informacji publicznej związanych z realizacją, utrzymaniem, naprawami, usuwaniem zniszczeń itp. pracami realizowanymi na terenie objętym ww. projektem z podziałem na poszczególne lata;
11. 11. zestawienia wszystkich kosztów poniesionych z budżetu miasta i jednostek organizacyjnych Gminy Miejskiej Z. do dnia udostępnienia informacji publicznej na bieżące utrzymanie terenu, obiektów i urządzeń objętych ww. projektem z podziałem na lata;
12. 12. zestawienia wszystkich prac wykonanych i nadal wykonywanych na dzień udostępnienia informacji publicznej na terenie objętym ww. projektem;
13. 13. podania przewidywanego czasu zakończenia wszystkich prac na terenie objętym ww. projektem i rozpoczęcia realizacji zadań publicznych z zakresu kultury oraz świadczenia usług, w tym gastronomicznych na terenie, obiektach i urządzeniach objętych ww. projektem;
14. 14. podania zarządcy i administratora terenu, obiektów i urządzeń objętych ww. projektem.

Pismem z 7 czerwca 2022 r. organ działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poinformował skarżącego, że ze wzglądu na obszerny zakres dokumentów konieczny do przygotowania udzieli odpowiedzi w terminie do 1 sierpnia 2022 r.

Wobec niepełnego udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej strona 4 października 2022 r., wniosła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 1 czerwca 2022 r.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że 29 lipca 2022 r. organ jedynie w części udostępnił wnioskowane informacje publiczne. Nie udostępnił wszystkich informacji publicznych w zakresie: pkt 6, 7, 9, 12 i 13 wniosku

W odpowiedzi z 29.07.2022 r. organ stwierdził odnośnie:

1. - pkt. 6 wniosku, że przekazuje faktury i wymienił udostępnione faktury;
2. - pkt. 7 wniosku, że przekazuje: Protokół z rozpoczęcia czynności odbiorowych z 30.12.2019 r.; Protokół końcowy z 25.02.2020r.; Notatka z 6.05.2020 r.; Protokół z przeglądu gwarancyjnego 16.07.2020 r.; Protokół z 25.03.2021 r.; Protokół z 3.09.2021 r.; Protokół z 1.10.2021; Protokół z 10.03.2022 r.; Protokół z 15.06.2022 r.; Protokół z 5.11.2020 r.; Pozwolenie na użytkowanie; Pismo z 22.09.2020 r.;
3. - pkt. 9 wniosku: "W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA z 25.03.2022 III OSK 1188/21) żądanie udostępnienia całości akt postępowania administracyjnego lub sądowego (wszystkich dokumentów składających się na te akta) nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej albowiem powyższe akta jako całość, takiej informacji nie stanowią; "
4. - pkt. 12 wniosku, że: inwestycja została zakończona. Poniżej wykaz prac budowlanych jaki został zrealizowany: [...] (w tym miejscu organ wyszczególnił zestawienie prac w formie tabelki);
5. - pkt. 13 wniosku: "Prace budowlane przy realizacji inwestycji zostały zakończone. Urząd Miasta Z. w czerwcu 2020 r. oraz w lipcu br. wystosował do miejskich jednostek i instytucji kultury pismo o możliwości organizowania wydarzeń kulturalnych i społecznych na terenie objętym projektem. "

Zdaniem skarżącego, organ udzielił odpowiedzi wymijającej, niepełnej, w części wręcz nieprawdziwej. Z analizy treści udostępnionych dokumentów, wynika, że organ jest w posiadaniu także innych dokumentów objętych ww. wnioskiem, szczególnie objętych zakresem pkt. 6 i 7 wniosku skarżącego. Z udostępnionych przez organ dokumentów z pkt. 4 wniosku, wynika, iż organ naliczył kary umowne spółce wykonującej koncepcję i projekt budowlany inwestycji w wysokości najpierw [...] zł (pismo znak: [...] z 12.09.2018 r.), a następnie w wysokości [...] zł (pismo znak: [...] z 20.02.2019 r.). Brak jednak w udostępnionej informacji publicznej dokumentów finansowych dotyczących płatności ww. kar umownych.

Nadto z treści umowy wraz aneksami i załącznikami na dofinansowanie inwestycji z Funduszy Europejskich, a szczególnie z § 10 i 11 ww. umowy wynika, że organ otrzymywał płatności z IZ RPO WSL na realizację inwestycji objętej dofinansowaniem z Funduszy Europejskich. Dokumentów finansowych dotyczących tych płatności i rozliczeń przyznanego dofinansowania organ nie udostępnił.

Zdaniem strony z pkt. 6 wniosku wynika, że obejmował on udostępnienie kopii/skanów dokumentów finansowych płatności dokonanych na dzień udostępniania informacji publicznej na podstawie umowy/umów z pkt. 1-3 i 5 niniejszego wniosku. Zatem wniosek obejmował swym zakresem także dokumenty finansowe poświadczające płatności kar umownych oraz rozliczeń, zaliczek i płatności z Instytucji Zarządzającej RPO WSL, w tym także dokumentów finansowych będących podstawą -wypłaty dofinansowania przez Instytucję Zarządzającą RPO WSL.

Z kolei odnośnie pkt. 7 wniosku, skarżący stwierdził, że z udostępnionych dokumentów z pkt. 4 wniosku, wynika, iż organ dysponuje protokołem odbioru z 10.08.2017 r., wraz z licznymi uwagami i zastrzeżeniami organu, dokumentacją projektową budowlaną i wykonawczą, przesłaną przez spółkę P. Dokument ten stanowi informację publiczną i wchodzi w zakres wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ ww. dokumentu (protokołu odbioru z dn. 10.08.2017 r.) nie udostępnił skarżącemu do dnia wniesienia skargi. Skarżący nie jest w stanie określić, czy organ posiada inne dokumenty objęte zakresem pkt. 4, 6 i 7 wniosku, których nie udostępnił.

Odnosząc się do odpowiedzi organu w zakresie pkt. 9 wniosku, skarżący podkreślił, że wniosek obejmował udostępnienie dokumentów w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z realizacją i użytkowaniem ww. projektu, nie zaś akt postępowań sądowych i administracyjnych. Zwrot "wszystkich dokumentów" należy odczytywać, jako "wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną w postępowaniach administracyjnych, sądowych". Wnioskodawca nie występował o udostępnienie akt postępowań, co wynika wprost z treści wniosku skarżącego, bowiem nie ma w nim sformułowania "kopii/skanu akt postępowań administracyjnych, sądowych [...]". Skoro nie wszystkie dokumenty stanowią informację publiczną, to należało ewentualnie rozważyć wydanie decyzji odmownej.

Skarżący podkreślił, że realizacja projektu objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych wymagała złożenia wniosków i wszczęcia postępowań administracyjnych oraz wydania decyzji administracyjnych (m.in. pozwoleń na budowę). Z treści udostępnionych dokumentów z pkt. 4 wniosku, wynika, iż organ dysponuje także innymi dokumentami z postępowań administracyjnych związanych z prowadzeniem inwestycji i uzyskanymi decyzjami administracyjnymi (m.in. pozwoleniami na budowę, w ramach inwestycji, w tym przyłączy wraz z przepompownią, wnioskami i pozwoleniami na wykonanie instalacji elektrycznych, wnioskami do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz decyzjami Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wnioskami i pozwoleniami na wycinkę drzew i krzewów).

W związku z powyższym odnośnie pkt. 9 wniosku, organ nie udostępnił pełnej informacji publicznej, bowiem: a) nie udostępnił posiadanej informacji publicznej w postaci dokumentów w postępowaniach administracyjnych stanowiących informację publiczną i podlegających udostępnieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p.; b) nie wskazał skarżącemu, że posiada informacje publiczne w postaci dokumentów urzędowych w postępowaniach sądowych, nie wskazał, jakiego rodzaju są to dokumenty, nie wskazał, jaki organ (Sąd), w jakich sprawach, na podstawie jakich przepisów szczególnych jest władny udostępnić wnioskowane informacje publiczne.

Na marginesie skarżący zaznaczył, że organ w odpowiedzi na wniosek w zakresie pkt. 9 posłużył się nieadekwatnym w przedmiotowej sprawie oraz nieopublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na dzień udostępnienia informacji publicznej) orzeczeniem NSA w Warszawie. Wyrok ów jest dostępny jedynie w systemie LEX, który jest komercyjnym, płatnym Internetowym Systemem Prawnym jednego z prywatnych specjalistycznych wydawnictw prawniczych. Zdecydowana większość obywateli i organizacji pozarządowych, szczególnie lokalnych, nie ma dostępu do owego wysoce specjalistycznego serwisu internetowego. To miało na celu pozbawienie skarżącego możliwości skontrolowania prawidłowości udzielonej odpowiedzi na wniosek, szczególnie pod względem prawnym.

Odnośnie odpowiedzi w zakresie pkt. 12 wniosku: zestawienia wszystkich prac wykonanych i nadal wykonywanych na dzień udostępnienia informacji publicznej na terenie objętym ww. projektem, skarżący stwierdził, że z udostępnionych przez organ informacji publicznych wynika, że po zakończeniu inwestycji były wykonywane także inne prace aniżeli wymienione w odpowiedzi na wniosek skarżącego. Organ udostępnił jedynie wykaz prac wykonanych w ramach realizacji inwestycji objętej wnioskiem o dofinansowanie z Funduszy Europejskich oraz projektem budowlanym i dokumentacją wykonawczą ww. inwestycji. Brak jest wykazu prac, które były wykonywane w ramach bieżącego utrzymania terenu po zakończeniu realizacji projektu budowlanego i zagospodarowania terenu.

Nadto brak jest wykazu prac, jakie zostały przeprowadzone w ramach udzielonej gwarancji przez wykonawcę inwestycji, jak i wypełnienia umowy realizacji inwestycji, a w sposób nieczytelny opisanych w dokumentach udostępnionych w zakresie pkt 4 i 7 wniosku skarżącego.

W związku z powyższym organ pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt. 12 wniosku skarżącego.

Skarżący zarzucił, że także odpowiedź organu w zakresie pkt. 13; jest wymijająca, a wręcz nieprawdziwa. Z analizy udostępnionych informacji publicznych w zakresie pkt. 2-4 i 7-8, a szczególnie dokumentów z pkt. 8 ww. wniosku: "Opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność stwierdzenia zakresu nieprawidłowości i uszkodzeń oraz ich wpływu na dalszą eksploatację obiektu kompleksu murów obronnych działek nr [...] i [...] w Z.", "Opinia techniczna rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność wykonania dokumentacji fotograficznej podczas wykonania odkrywki posadzki w pomieszczeniu technicznym w obiekcie kompleksu murów obronnych działek nr [...] i [...]w Z." oraz zawartych w tych doumentach wniosków rzeczoznawcy wynika, że: a) cały obiekt nie nadaje się do użytku; b) pomieszczenie techniczne nadal jest po dokonanej odkrywce posadzki; c) odkryta jest płyta denna budynku; d) brak jest w pomieszczeniu technicznym posadzki, w tym schodów; e) projekt koncepcji i budowlany zmiany przeznaczenia pomieszczenia technicznego na kawiarenkę nie został zrealizowany; f) nie zostało wykonane prawidłowe odwodnienie całego terenu inwestycji; g) skarpa nadal grozi osuwaniem i nie jest wykonane jej zabezpieczenie, jak w opinii.

Nadto wizja lokalna dokonana po dniu udostępnienia informacji publicznej przez skarżącego na terenie inwestycji, w tym pomieszczenia technicznego wskazuje, iż stan pomieszczenia technicznego jest identyczny, jak na dokumentacji fotograficznej z odkrywki posadzki tzn. w budynku brak jest posadzki, a płyta denna pomieszczenia jest całkowicie odkryta. Nie zostały w ww. pomieszczeniu wykonanie jakiekolwiek prace wykończeniowe i nie został zrealizowany projekt przystosowania pomieszczenia do funkcji kawiarenki. Na skarpie przy scenie z kolei widoczne są osuwiska.

Strona podkreśliła, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu z Funduszy Europejskich, organ przedstawił ofertę kulturalną (str. 15 ww. wniosku): koncerty, pokazy walk rycerskich, dawnych rzemiosł/zawodów, lekcje muzealne itp.

Tymczasem na dzień udostępnienia informacji publicznej, jakakolwiek działalność kulturalna, w tym wymieniona nie była prowadzona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wyjaśnił, że:

Skarżący w pkt. 6 wniosku zażądał udostępnienia kopii/skanów dokumentów finansowych dotyczących płatności dokonanych na podstawie umowy/umów z pkt 1-3 i 5 wniosku. Zatem organ przyjął, że wniosek dotyczy "dokonania" płatności przez Gminę, czyli wydatków Gminy, a nie "pobrania" płatności tj. jej przychodów, zatem organ udostępnił skarżącemu wszelkie dokumenty objęte zakresem punktu 6 wniosku.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, że nie udostępnił dokumentów opisanych w punkcie 7 wniosku. Organ przyznał, że w odpowiedzi z 29 lipca 2022 r. nie udostępnił skanu protokołu odbioru z 10 sierpnia 2017 r., dotyczącego dokumentacji projektowej, budowlanej i wykonawczej opracowanej przez P. sp. z o.o., gdyż dokument ten nie został objęty zakresem żądania skarżącego. Skarżący zwrócił się bowiem do organu o udostępnienie dokumentów związanych z odbiorem projektu "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z i przeznaczenie go na cele kulturalne".

Zważywszy na ten zarzut, organ wyjaśnił, że przedmiotem projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 była "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne", przez co rozumieć należało:

1. 1) wykonanie robót polegających na renowacji fragmentu murów obronnych;
2. 2) przeznaczenie ww. fragmentu murów obronnych na cele kulturalne.

Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z częścią B.7. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, którego skan udostępniono skarżącemu 29 lipca 2022 r., przedmiotowy projekt nie był realizowany w formule zaprojektuj i wybuduj. Ponadto zlecenie opracowania dokumentacji projektowej nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i podpisaniem umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu. Z powyższego wynika zatem, że pomimo, iż owa dokumentacja projektowa wykonana przez P. Sp. z o.o., odebrana protokolarnie w dniu 10 sierpnia 2017 r. stanowiła podstawę realizacji robót budowlanych w ramach projektu "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne", to nie została opracowana w toku realizacji projektu, a zatem jej odbiór nie miał związku z czynnościami odbiorowymi projektu. Organ zaznaczył, że przedmiotowa dokumentacja projektowa nie powstała wskutek realizacji projektu, a tym samym odbiór dokumentacji projektowej nie jest dokumentem związanym z odbiorem projektu pn. "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne". Organ podkreślił, że nie dysponuje innymi dokumentami, związanymi z odbiorem tego projektu, poza udostępnionymi skarżącemu 29 lipca 2022 r.

Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 29 lipca 2022 r. w zakresie żądania udostępnienia kopii/skanu wszystkich dokumentów w postępowaniach administracyjnych, sądowych, arbitrażowych, mediacyjnych związanych z realizacją i użytkowaniem ww. projektu. Zdaniem Organu, tak sformułowany wniosek nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, akta postępowania jako całość nie stanowią takiej informacji.

Odpowiadając na zarzut, że organ nie udostępnił zestawienia wszystkich prac wykonanych i nadal wykonywanych na dzień udostępnienia informacji publicznej na terenie objętym projektem, poprzez niewskazanie w przedstawionym wykazie prac wykonywanych w ramach bieżącego utrzymania terenu po zakończeniu realizacji inwestycji budowlanej oraz prac przeprowadzonych w ramach udzielonej gwarancji przez wykonawcę inwestycji, organ zauważył, że wniosek zawarty w pkt 12 dotyczy zestawienia (które zgodnie z znaczeniem językowym należy rozumieć jako spis lub wykaz) prac, które były zostały wykonane i nadal są wykonywane na terenie objętym przedmiotowym projektem. Zdaniem organu należało to odczytywać jako żądanie sporządzenia i udostępnienia przez organ wykazu jakie prace w ramach projektu zostały już wykonane, a które z tych prac są nadal wykonywane na terenie objętym ww. projektem. Ze względu na fakt, że realizacja robót budowlanych w ramach projektu została zakończona, a w dniu udostępnienia informacji publicznej na przedmiotowym terenie nie byty wykonywane jakiekolwiek prace.

Organ poinformował skarżącego o zakończeniu realizacji inwestycji budowlanej, poprzez zapis w punkcie 12 "inwestycja została zakończona" przedstawiając następnie zestawienie wykonanych robót. W efekcie skarżący otrzymał czytelną informację, iż w przedmiotowej inwestycji nie występują już prace "w toku".

Organ zauważył, że skarżący nie zawnioskował o sporządzenie zestawienia w oparciu o określoną metodologię, czy w określonej szczegółowości, pozostawiając organowi dowolność w tej materii. Wobec tego Organ uznał za wyczerpujące żądanie skarżącego, sporządzenie wykazu w oparciu o zakres prac wykonawcy robót budowlanych przewidziany w ramach projektu, który jednocześnie stanowił podstawę rozliczania projektu z Iż RPO WSL.

Ponadto wszelkie prace (naprawy) wykonywane przez wykonawcę inwestycji w ramach udzielonej gwarancji na wykonane roboty budowlane mieściły się w zakresie prac przedstawionych w zestawieniu przedstawionym przez organ w piśmie znak [...] z 7 czerwca 2022 r., o czym świadczą przedstawione skarżącemu protokoły z przeglądów gwarancyjnych obiektu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego odpowiedzi organu na pkt 13 wniosku, organ zwrócił uwagę, że na terenie objętym projektem zakończono wszystkie prace związane z realizacją robót budowlanych. Nie istnieją obecnie jakiekolwiek plany związane z realizacją dodatkowych prac na przedmiotowym terenie, z tego względu organ odpowiadając na wniosek skarżącego nie mógł poinformować o dalszych zamierzonych działaniach, albowiem takowe na chwilę udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącego nie istniały. Zdaniem organu, nie ma znaczenia okoliczność, że zgodnie z opiniami technicznymi rzeczoznawcy budowlanego, których skany udostępniono skarżącemu, poszczególne części obiektu nie nadają się do spełniania zakładanych funkcji. Nade wszystko należy mieć na uwadze, że Gmina dysponuje obecnie pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., stąd obiekt co do zasady może być wykorzystywany zgodnie z jego zakładanym przeznaczeniem.

Organ wskazał, że Gmina podejmować będzie działania mające na celu bieżące utrzymanie czy konserwację obiektu i wykonywać, w razie zaistnienia takiej potrzeby, prawa wynikające z udzielonej gwarancji na roboty budowlane, jednakowoż działania te nie zdają się mieć waloru planowanych prac na przedmiotowym terenie w rozumieniu wniosku skarżącego, gdyż przyjmując takowe założenie należałoby stwierdzić, że zakończenie "prac" na przedmiotowym terenie mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku zbycia przez Gminę terenu objętego projektem. Prowadzenie ww. działań stanowi bowiem wyrażenie uprawnień właścicielskich Gminy, które jednostka samorządu terytorialnego wykonuje w stosunku do wszystkich nieruchomości znajdujących się w jej zasobie.

Ze względu na brak, na dzień udostępnienia informacji publicznej, planów Gminy w zakresie prowadzenia działalności gastronomicznej na przedmiotowym terenie, skarżący został poinformowany wyłącznie o skierowaniu do miejskich jednostek i instytucji kultury pism o możliwości organizowania na terenie objętym projektem wydarzeń kulturalnych i społecznych.

Na marginesie organ zaznaczył, że nieprawdą jest, że na terenie obiektu nie była prowadzona w jakiejkolwiek działalność kulturalna. W dniu 27 lipca 2022 r. odbył się "[...] kiermasz książek". Wydarzenie to mieściło się równocześnie w katalogu wymienionym w wniosku o dofinansowanie, cytowanym przez skarżącego na stronie 11 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia.

Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydaje decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Istotną jest również treść art. 13 u.d.i.p. w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ust. 2).

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku określa art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Stosownie do treści tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Według art. 11a ust. 1 tej ustawy, organami gminy są rada gminy - jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem wykonawczym. Bezspornym jest zatem, że Prezydent Miasta Z. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu.

Z kolei zakres przedmiotowy ustawy wyznacza art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który określa pojęcie informacji publicznej, stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który zawiera katalog otwarty rodzajów spraw podlegających informacji publicznej, co wynika z użytego w nim terminu "w szczególności".

Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

1. a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających;
2. b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego;
3. c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej;
4. d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych".

Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art.

6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. np.: wyrok NSA z 30 października 2002 r. II S.A. 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08).

Zatem przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.

Przenosząc te spostrzeżenia na grunt rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić przyjdzie, że w terminie zakreślonym przez art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ odpowiedział wnioskodawcy na wszystkie postawione mu pytania. Kwestią sporną pozostaje natomiast jakość udzielonych informacji, a w szczególności satysfakcja strony skarżącej z uzyskanych informacji.

Zdaniem skarżącej organ udzielił niepełnej informacji w zakresie pkt.: 6,7,9,12 i 13 wniosku.

W ocenie Sądu zarzuty strony skarżącej są bezzasadne.

Skarżący w punkcie 6 wniosku zażądał udostępnienia kopii/skanów dokumentów finansowych dotyczących płatności dokonanych na podstawie umowy/umów z pkt 1-3 i 5 wniosku.

Słusznie zatem organ, w odpowiedzi na skargę wskazał, że udzielając odpowiedzi na wniosek posłużył się znaczeniem językowym "płatności" zdefiniowanym w "Słowniku języka polskiego PWN" (Słownik języka polskiego PWN, https://sjp.pwn.pl/slowniki/płatność.html. Dostęp: 17 października 2022 r.) jako "obowiązek regulowania zobowiązań pieniężnych w określonym terminie". Z kolei zwrot "dokonać" należy rozumieć jako "skończyć, wykonać; spełnić, zrealizować" (Wielki słownik języka polskiego PAN, https://wsjp.pl/haslo/podglad/39047/dokonać. Dostęp: 17 października 2022 r.). To zaś skutkowało prawidłowym przekazanie stronie informacji w zakresie płatności dokonanych, czyli wydatków Gminy. Wobec powyższego organ udostępnił skarżącemu wszelkie dokumenty objęte zakresem punktu 6 wniosku.

Zatem zarzut skargi, że wniosek obejmował swym zakresem także dokumenty finansowe poświadczające płatności kar umownych oraz rozliczeń, zaliczek i płatności z Instytucji Zarządzającej RPO WSL, w tym także dokumentów finansowych będących podstawą -wypłaty dofinansowania przez Instytucję Zarządzającą RPO WSL, jest bezzasadny.

Nie ma również racji strona skarżąca, że organ nie udostępnił jej dokumentów opisanych w pkt. 7 wniosku, gdzie strona zażądała: "kopii/skanu wszystkich dokumentów związanych z odbiorem ww. projektu, wykrytymi usterkami, błędami, wadami, zniszczeniami, stanem technicznym itp. rzeczami od dnia realizacji ww. projektu do dnia udostępnienia informacji publicznej."

Słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, że żądanie strony dotyczyło odbioru projektu: "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne". Z odpowiedzi organu na wniosek z 29 lipca 2022 r. wynika, ze organ przekazał skarżącemu protokoły odbioru projektu z 30 grudnia 2019 r. oraz 25 lutego 2020 r. A także protokół z przeglądu gwarancyjnego z 16 lipca 2020 r., protokoły z 2021 r. oraz z 2022 r., pozwolenie na użytkowanie oraz pismo z 22 września 2020 r.

Skoro zatem zlecenie opracowania dokumentacji projektowej przez P. Sp. z o.o., nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i podpisaniem umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu i dokumentacja projektowa została odebrana protokolarnie 10 sierpnia 2017 r., to zasadne jest stanowisko organu, że skoro nie została opracowana w toku realizacji projektu, a zatem jej odbiór nie jest dokumentem związanym z odbiorem projektu pn. "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne".

Zasadne jest również stanowisko organu, przedstawione w odpowiedzi na skargę, w zakresie żądania w pkt. 9 wniosku: przekazania "kopii/skanu wszystkich dokumentów w postępowaniach administracyjnych, sądowych, arbitrażowych, mediacyjnych związanych z realizacją i użytkowaniem ww. projektu".

W tym miejscu przywołać przyjdzie uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn.. akt I OPS 7/13, zgodnie z którą: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)."

Analiza uzasadnienia przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że intencją składu podejmującego nie było wyłączanie wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach jakichkolwiek spraw – administracyjnych czy sądowych – spod dostępu do informacji publicznej, lecz wskazanie, że dostęp do tych akt, jako zbioru, odbywa się w drodze stosowania ustaw procesowych. Wykładnia dokonana w tej uchwale nie pozbawia m.in. prawa żądania udostępnienia na podstawie u.d.i.p. wskazanych przez wnioskodawcę informacji, w tym przewidzianego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do dokumentów urzędowych. Stąd nadal w trybie u.d.i.p udostępnia się m.in. orzeczenia sądowe. Uwzględniając przedmiotową uchwałę sądy administracyjne stwierdzały, że żądanie udostępnienia akt sprawy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. np.: wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 91/13, 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 903/13, publ.: CBOSA), nie oznacza to jednak, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Warunkiem udostępnienia jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 779/14, z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2057/14, publ.: CBOSA).

Odnosząc te spostrzeżenia do pkt. 9 wniosku, wskazać trzeba, że skarżący zażądał od organu udostępnienia "kopii/skanu wszystkich dokumentów w postępowaniach administracyjnych, sądowych, arbitrażowych, mediacyjnych związanych z realizacją i użytkowaniem ww. projektu", zatem słusznie wskazał organ, że tak sformułowany wniosek nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy niezasadny jest zarzut skargi, że organ nie udostępnił pełnej informacji publicznej, w postaci dokumentów w postępowaniach administracyjnych stanowiących informację publiczną i podlegających udostępnieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p., albowiem to na skarżącym spoczywał obowiązek wskazania jakich dokumentów żąda. Z kolei na organie spoczywał obowiązek udzielenia odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Nie jest rolą organu analiza całości akt sądowych, czy administracyjnych celem oceny, które dokumenty w nich zawarte stanowią informację publiczną.

Niezasadne okazały się także zarzuty dotyczące nieprawidłowej odpowiedzi na pkt 12 wniosku, w którym skarżący zażądał: "zestawienia wszystkich prac wykonanych i nadal wykonywanych na dzień udostępnienia informacji publicznej na terenie objętym ww. projektem".

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pytanie to odczytał, jako żądanie sporządzenia i udostępnienia przez organ wykazu jakie prace w ramach projektu "Renowacja fragmentu murów obronnych w Z. i przeznaczenie go na cele kulturalne" zostały już wykonane, a które z tych prac są nadal wykonywane na terenie objętym ww. projektem. Ze względu na fakt, że realizacja robót budowlanych w ramach projektu została zakończona, a w dniu udostępnienia informacji publicznej na przedmiotowym terenie nie byty wykonywane jakiekolwiek prace. Organ poinformował skarżącego o zakończeniu realizacji inwestycji budowlanej, poprzez zapis w punkcie 12 "inwestycja została zakończona" przedstawiając następnie zestawienie wykonanych robót.

W tym stanie zupełnie niezrozumiały jest zarzut skarżącego, że brak jest wykazu prac, które były wykonywane w ramach bieżącego utrzymania terenu po zakończeniu realizacji projektu budowlanego i zagospodarowania terenu. Nadto brak jest wykazu prac, jakie zostały przeprowadzone w ramach udzielonej gwarancji przez wykonawcę inwestycji, jak i wypełnienia umowy realizacji inwestycji, a w sposób nieczytelny opisanych w dokumentach udostępnionych w zakresie pkt 4 i 7 wniosku skarżącego. Z treści wniosku wynika, że skarżący nie żądał takiego zakresu informacji.

Nie można się również zgodzić z zarzutem skarżącego nieprawidłowej odpowiedzi na pkt 13 wniosku, tj. o: "podanie przewidywanego czasu zakończenia wszystkich prac na terenie objętym ww. projektem i rozpoczęcia realizacji zadań publicznych z zakresu kultury oraz świadczenia usług, w tym gastronomicznych na terenie, obiektach i urządzeniach objętych ww projektem."

Organ odpowiedział, że wszystkie prace przy realizacji inwestycji zostały zakończone. Organ w czerwcu i w lipcu wystosował do miejskich jednostek i instytucji kultury pismo o możliwości organizowania wydarzeń kulturalnych i społecznych na terenie objętym projektem.

Zarzuty odnoszące się do pkt. 13, które formułuje strona w skardze sprowadzają się do stwierdzenia, że stan techniczny obiektu jest zły, działalność kulturalna w obiekcie, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu z Funduszy Europejskich, nie była prowadzona.

W tym miejscu podkreślić należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań.

Ponadto postępowanie z zakresu dostępu do informacji publicznych ma gwarantować transparentność działań władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne poprzez możliwość uzyskania od tych podmiotów różnego rodzaju informacji o publicznym charakterze. Postępowanie to samo w sobie, wobec ewentualnie ujawnionych nieprawidłowości w funkcjonowaniu owych podmiotów, nie ma samodzielnie charakteru naprawczego.

W tym stanie rzeczy niezasadne okazały się zarzuty skargi naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niezrealizowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.