Uzasadnienie
M. H. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Z. (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydania jadłospisów szczegółowych wraz z odpisem dla norm bezmięsnej i bezmięsnej transportowej - za okres od [...] r. do [...] r.
W skardze skarżący wniósł o załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej;
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji.
- 3) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne ograniczenie skarżącemu prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie przez niego żądanym, podczas gdy prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych wyłącznie w art. 5 u.d.i.p, przy czym w przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie zaistniały.
W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że organ nie załatwił złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącego szczegółowego jadłospisu za okres od [...] r. do [...] r. w przewidzianym przepisami prawa czasie i formie. Zdaniem strony Dyrektor Zakładu Karnego w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zaś żądanie udzielenia informacji o jadłospisie szczegółowym, było żądaniem o udzielenie informacji publicznej prostej i nie nosiło cech informacji przetworzonej w rozumieniu u.d.i.p. Świadczy o tym treść § 16 Zarządzenia nr 66/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z 6 września 2010 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, który stanowi, że organ jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji w zakresie i w kształcie żądanym przez skarżącego, a zatem organ musi być w jej posiadaniu i obowiązany był do jej udostępnienia skarżącemu.
Obowiązujące przepisy nakładają na organ obowiązek sporządzania jadłospisów szczegółowych, a prowadzenie tak szczegółowych jadłospisów ma na celu kontrolę prawidłowości żywienia osób przebywających w jednostkach Służby Więziennej. Zatem do udostępnienia informacji nie było konieczne dokonywanie żadnego opracowywania posiadanych dokumentów, analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, co mogłoby generować ewentualne dodatkowe koszty i co za tym idzie możliwość ustalenia opłaty za udostępnienie informacji.
Nadto strona zaznaczyła, że organ zobligowany jest do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostały dodatkowe koszty, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ przyznał, że skarżący zwrócił się [...] r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie odpisu jadłospisu szczegółowego wraz z opisem dla norm bezmięsnej i bezmięsnej transportowej - za okres od [...] r. do [...] r. Wobec stwierdzenia, że żądana informacja jest informacją przetworzoną (jej udostępnienie wiązałoby się z zaangażowaniem dodatkowych źródeł osobowych, oraz wykonaniem kserokopii kilkuset stron) skarżący pismem z [...] r. został wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem wydania odmownej decyzji w tym zakresie. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że termin rozpatrzenia jego wniosku został przedłużony na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do [...] r.
Pismem z dniu [...] r. skarżący poinformował organ, że żądane dokumenty są mu niezbędne do przedłożenia biegłemu sądowemu w zakresie dietetyki technologii żywienia celem wydania opinii na temat wydawanych posiłków oraz przedłożenia w sądzie, celem ustalenia, czy normy żywieniowe są w normie.
Pismem z [...] r. skazanemu przekazano decyzję o odmowie udzielenia informacji, z uwagi na niewykazanie ważnego interesu społecznego, jaki jest niezbędny do udzielenia przez organ informacji publicznej przetworzonej wskazując m. in, iż udostępnienie informacji publicznej nigdy nie powinno nastąpić w wyłącznie w interesie w prywatnym, zaś ewentualna deklaracja wnioskodawcy nie ma większego znaczenia. Wyjaśniono ponadto, iż ocena "charakteru leżącego" u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji wnioskodawcy, a być dokonana według kryteriów obiektywnych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ wskazał, że przekazane skarżącemu pismo pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzja. Pismo to zawiera: oznaczenie organu, który wydał decyzję, oznaczenie adresata decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu.
W tej sytuacji zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Nadto organ podkreślił, iż o ewentualne uzupełnienie takiej decyzji, skarżący mógł wystąpić na podstawie art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] r.
Zatem nie podlega rozpoznaniu Sądu kwestia, czy żądana informacja jest informacją prostą, czy przetworzoną.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). Oznacza to, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ (podmiot) zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Nie jest spornym w sprawie, że Dyrektor Zakładu Karnego, będący adresatem wniosku z [...] r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Słusznie wskazał skarżący, że informacja dotycząca jadłospisów jest informacją publiczna. Wynika to z faktu, że wyżywienie osób osadzonych w zakładach karnych reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016 r. poz. 302). Powyższe rozporządzenie wskazuje rodzaje posiłków jakie wydawane są osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, jak i poszczególne rodzaje diet wydawanych ze względu na konkretną sytuację osób osadzonych (§ 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia).
Należy dodać, że stosownie do § 16 Zarządzenia nr [...] Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2010 r. w sprawie gospodarki żywnościowej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, jednostki te obowiązane są do prowadzenia ewidencji i dokumentacji w zakresie żywienia ludzi i zwierząt, takiej jak: raport stanu żywionych (podstawowy, uzupełniający), jadłospis, asygnata rozchodowa artykułów żywnościowych, asygnata zaopatrzenia żywnościowego, książka materiałowa ilościowo-wartościowa, zestawienia kontrolne dziennych kosztów żywienia (pkt 1-6). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacja dotycząca jadłospisów winna być zakwalifikowana jako informacja publiczna, ponieważ dotyczy danych bezpośrednio związanych z wydatkowaniem środków publicznych oraz związanych z realizacją zadań o charakterze publicznym przez Dyrektora Zakładu Karnego (por.: wyroki WSA z: 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 1100/17, 15 stycznia 2019 r., IV SAB/Gl 196/18. CBOSA).
Organ nie zaprzeczał tym okolicznościom. Jednakże uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, wezwał skarżącego pismem z [...] r. do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem wydania odmownej decyzji w tym zakresie i poinformował skarżącego, że termin rozpatrzenia jego wniosku został przedłużony na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. do [...] r. Następnie po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżącego przedstawionym w piśmie z [...] r., organ doręczył skarżącemu pismo z [...] r. o odmowie udzielenia informacji, z uwagi na niewykazanie ważnego interesu społecznego, jaki jest niezbędny do udzielenia informacji publicznej przetworzonej.
W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że w myśl art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygniecie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.
Odnosząc treść tego przepisu do stanu faktycznego sprawy, wskazać przyjdzie, że pismo organu z [...] r. zawiera: oznaczenie organu rozstrzygającego sprawę, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu. Zawiera również uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie zawiera wprawdzie pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania, jednakże jest to brak, który nie może szkodzić stronie. Te okoliczności wskazują, że pismo to, uznać należy jako decyzję rozstrzygającą wniosek strony z [...] r. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że organ stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję odmawiającą udostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawą terminie. Zatem bezzasadny jest zarzut bezczynności organu.
Oznacza to, że organ nie naruszył przepisów wskazanych w skardze.
Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.