Uzasadnienie
J.J. (dalej: "skarżący") pismem z dnia 8 września 2023 r. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w R. (dalej: "organ") w przedmiocie podania podstawy prawnej pisma.
W skardze skarżący zaskarżył brak konkretnej odpowiedzi co do części ustalenia regulacji prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, z uwagi na fakt, że przedmiotowa skarga nie obejmuje swym zakresem bezczynności wobec aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W dalszej kolejności organ wniósł ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazano, że Dyrektor Zakładu Karnego w R. nie jest organem właściwym do rozpoznania skargi z uwagi na fakt, że skarżący w okresie odbywania kary w Zakładzie Karnym w R. nie wykonywał pracy, za którą należne byłoby wynagrodzenie, a dalej aby organ dokonywał w związku z tym potrąceń z wynagrodzenia skarżącego. Takie czynności wykonywał Zakład Karny w H.. Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. organ poinformował skarżącego o organie właściwym do rozpoznania skargi, jednocześnie w odpowiedzi wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy wniesionej do sądu administracyjnego, Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest do oceny dopuszczalności skargi.
Zgodnie bowiem z punktem widzenia objętym zakresem unormowania ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 508 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08, Legalis nr 174819).
Mając na uwadze tak określony zakres właściwości sądów administracyjnych, stwierdzić należy, że objęta skargą sprawa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Nie mieści się ona bowiem w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych wymienionym w wyżej powołanym przepisie.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Podkreślić należy, że konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność sądownictwa powszechnego i innych sądów (np. sądów administracyjnych) oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości pomiędzy tymi sądami z zastrzeżeniem, iż w przypadku wątpliwości to po stronie sądów powszechnych leży domniemanie kompetencji w rozstrzygnięciu danej sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w R. polegającą na braku udzielenia mu odpowiedzi na jego wniosek o wykładnię przepisów związanych z zatrudnieniem i wynagrodzeniem osób pozbawionych wolności (objętych ustawą z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy, tekst jedn. z 16 listopada 2022 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 127 ze zm.), oraz zagadnień dotyczących ubezpieczeń społecznych (objętych ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. z 25 maja 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1230 ze zm.).
Tak określony przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dodatkowo należy zaznaczyć, że z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika wprawdzie, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego przepisu, jednakże w przypadku tym chodzi o wydawane w indywidualnych sprawach pisemne interpretacje wyłącznie przepisów prawa podatkowego. Bez wątpienia nie obejmuje on zatem przepisów regulujących kwestie zatrudnienia i wynagradzania należnego osobom pozbawionym wolności i zatrudnionym w trakcie izolacji więziennej.
Skarga dotyczy żądania uzyskania informacji prawnych związanych z wewnętrznymi zasadami funkcjonowania zakładu karnego, które nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że dyrektor zakładu karnego nie jest organem administracji publicznej, lecz organem postępowania karnego wykonawczego, a rozpoznawana przez niego sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej (tak m.in.: postanowienie WSA we Wrocławiu z 20 września 2022 r., IV SAB/Wr 764/22, Legalis nr 2754796; postanowienie WSA w Warszawie z 17 stycznia 2022 r., VII SAB/Wa 274/21, Legalis nr 2651433; postanowienie WSA w Białymstoku z 30 grudnia 2021 r., II SAB/Bk 177/21, Legalis nr 2647645). Brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie odmowy wydania przez dyrektora zakładu karnego kserokopii opinii podkreślił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 lutego 2015 r., I OZ 131/15, Legalis nr 1312609.
W uzupełnieniu wskazać można, że aktem normatywnym, który reguluje kwestie związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków składanych przez osoby osadzone w zakładach karnych jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 14 września 2022 r., w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1960). Przedmiotowe rozporządzenie szczegółowo określa sposób postępowania przy rozpatrywaniu skarg i wniosków, wskazując jednocześnie podmioty zobowiązane do ich załatwienia.
W świetle powyższych rozważań należało uznać, że niniejsza sprawa nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Sprawa objęta skargą pozostaje zatem poza kognicją sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić, o czym orzeczono w sentencji postanowienia.