Uzasadnienie
Pismem z 15 listopada 2022 r. Uniwersytet Śląski w Katowicach (skarżący) wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Nauki w Krakowie (dalej NCN) w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym.
W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 lutego 2022 r. wniósł o wydanie decyzji w przedmiocie nadpłaty w trybie art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 z późn. zm.) w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.). Nadpłata miała powstać na skutek zwrotu kwoty 34 374,36 zł. wraz z wpłatą odsetek w wysokości 24 640,16 zł przelanych na konto NCN w odpowiedzi na wezwanie w związku z zakwestionowaniem raportu końcowego z wykonania projektu, na który skarżący uzyskał dofinansowanie. Skarżący wskazał również, że skarga został poprzedzona ponagleniem.
W ocenie skarżącego skoro NCN jest agencją wykonawczą w rozumieniu art. 18 ustawy o finansach publicznych, to środki przekazywane przez ten organ są w istocie dotacjami celowymi. Wprawdzie finansowanie przekazywane jest na podstawie umowy cywilnoprawnej, ale zdaniem skarżącego, fakt ten nie powoduje, że otrzymane środki tracą swój "dotacyjny" charakter, a więc zastosowanie powinien mieć art. 169 ustawy o finansach publicznych. Skarżący podkreślił, że niewątpliwie przekazywane środki są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, do których następuje odesłanie poprzez art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów Działu III Ordynacji podatkowej.
W związku z powyższym istniała podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie nadpłaty tj. na podstawie art. 75 Ordynacji podatkowej. Jednocześnie skarżący wskazał, że zobowiązanie, na które powołało się NCN w piśmie o zwrocie środków finansowych, należało uznać za przedawnione zgodnie z art. 70 §1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych.
W odpowiedzi na skargę NCN wniósł m.in. o jej odrzucenie z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że spory w przedmiocie finansowania projektów badań naukowych rozstrzygane są przez sądy powszechne. Powołał przy tym sygnatury przykładowych spraw rozstrzyganych przez sądy powszechne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została odrzucona ponieważ żaden organ NCN (Dyrektor, Komisja Odwoławcza itp.) nie wydaje decyzji "w przedmiocie nadpłaty w trybie Ordynacji podatkowej" i z tych to powodów skarga na bezczynność co do wydania takiej decyzji jest niedopuszczalna.
Na wstępie Sąd zaznacza, że zasadniczo kognicji sądów administracyjnych podlega bezczynność organów administracji w sprawach, w których organy te wydają rozstrzygnięcia zaskarżalne do sądów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak więc zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2020 r., I OSK 1443/19: "W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie". Rolą skargi na bezczynność jest bowiem ochrona praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r., I OSK 2394/18).
W rozpoznawanej sprawie skarżący zwrócił udzielone przez NCN środki finansowe i wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie nadpłaty – innymi słowy domagał się, aby organ potwierdził prawidłowość rozliczenia finansowania w formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie Ordynacji podatkowej.
Rzecz jednak w tym, że przepisy ustawy o NCN przewidują dualizm rozstrzygania w przedmiocie badań zakwalifikowanych do finansowania tj. część postępowań rozstrzygana jest w trybie procedury administracyjnej i następnie kontrolowana jest przez sądy administracyjne, a pozostała część – w trybie przepisów prawa cywilnego i podlega kognicji sądów powszechnych.
Tak więc, z jednej strony, w sytuacji składania wniosków o przyznanie finansowania – zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o NCN w pierwszej instancji wydawana jest decyzja przez Dyrektora NCN ("w sprawie przyznania środków finansowych"), od której przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady (art. 33 ust. 2 ustawy o NCN), a następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 33 ust. 5 ustawy o NCN). Co więcej, zgodnie z art. 33 ust. 4 ustawy o NCN Jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawie przyznania środków finansowych na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), z wyłączeniem art. 10, art. 13, art. 14, art. 28, art. 31, art. 56, art. 61 § 4, art. 63, art. 64, art. 75-103, art. 107, art. 114-122 oraz art. 123. Sama więc ustawa o NCN odsyła raczej do kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do art. 104 § 1 tejże ustawy, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.
Zasady realizacji i finansowania projektu określa umowa zawierana w trybie ww. art. 34 ustawy o NCN. Nota bene w zawartej przez NCN ze skarżącym umowie w § 16 ust. 3 wyraźnie postanowiono, że spory wynikłe w toku realizacji umowy będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Narodowego Centrum Nauki. To właśnie też ta umowa określała jakie okoliczności będą uznane za niewykonanie umowy wskazując, że "Dyrektor uznaje umowę za niewykonaną w całości lub w części i wzywa do zwrotu środków finansowych wykorzystanych nieprawidłowo..." (§12 ust. 10 lit. a umowy). Takie wezwanie zostało wystosowane do skarżącego, a skarżący dwoma przelewami zwrócił otrzymane środki wraz z odsetkami (k. 41 i 42).
W doktrynie akceptuje się regulowanie wzajemnych uprawnień i obowiązków w drodze umów cywilnoprawnych, z tym jednak zastrzeżeniem, że umowy zawierane przez jednostki naukowe, kierowników projektów z NCN nie stanowią jednostronnej czynności prawnej, ale mają charakter adhezyjny, opierając się w zasadzie w całości na treści wzorców umownych w rozumieniu art. 384 § 1 k.c. (por. M. Pecyna, Rozliczenia wynikające z umów o finansowanie i realizację projektów badawczych, zawartych z Narodowym Centrum Nauki – wybrane problemy prawne; publ. Przegląd Prawa Handlowego 2021/4/23-29).
Jak już Sąd wskazał powyżej, zasadniczo ustawa o NCN odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przy przyznawaniu dofinansowania, a przy rozliczaniu umowy – do zasad cywilnoprawnych. Nie ma więc wyraźnego przepisu, z którego wynikałoby kiedy i w jakim trybie (jakiej ustawy) Dyrektor NCN zobowiązany byłby do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu oraz w przedmiocie nadpłaty. Sam art. 104 § 1 k.p.a nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Gdyby w sprawie należało wydać decyzję to podstawy określenia nadpłaty lub wysokości należnego zwrotu musiałyby się odwoływać do przesłanek ustawowych – w rozpatrywanej natomiast sprawie przesłanką domagania się zwrotu finasowania było niespełnienie przez skarżącego warunku umownego (§ 8 ust. 1 pkt b umowy). Z tych to powodów właściwym w sprawie jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny.
W doktrynie podkreśla się, że przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15-18). W rozpoznawanej sprawie NCN powołał się na praktykę takich sporów przywołując konkretne sygnatury spraw toczących się przed sądami powszechnymi. Istotnie, tak jak wskazywał w odpowiedzi na skargę NCN, zgodnie z obowiązującymi przepisami wszelkie sprawy dotyczące zwrotu dofinansowania rozstrzygane są przez cywilne sądy powszechnie (por. postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z 20 stycznia 2020 r., II Cz 3248/19; dostępne na portalu orzeczeni sądów powszechnych).
Sąd zwraca również uwagę, że w ustawie o NCN lub w przepisach wykonawczych to tej ustawy brak jest wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu udzielonego przez NCN finansowania - analogicznej do np. art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1259 z późn. zm.). W konsekwencji, o ile można wskazać w powołanych wyżej przykładowo przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju., wyraźną podstawę prawną do wydania decyzji w przedmiocie odzyskiwania "kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych", o tyle żaden przepis ustawy o NCN nie odsyła do podstawy prawnej wydania decyzji w przedmiocie zwrotu finansowania, a tym bardziej w przedmiocie nadpłaty i to w trybie jeszcze innej ustawy tj. Ordynacji podatkowej.
Sąd dostrzega, że ustawa o NCN odsyła do przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 39 ustawy o NCN), wskazując, że środki finansowe są wydatkowane przez Centrum zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz na podstawie przepisów niniejszej ustawy. Jednakże, co należałoby powtórzyć, to nie ustawa o finansach publicznych, a zawarta umowa przez NCN ze skarżącym, określała przesłanki i zasady zwrotu przyznanego finansowania. Zgodnie ze wskazywanym w skardze art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie, ale rzecz w tym, że ustawa ta nie zawiera wyraźnej podstawy prawnej do wydania decyzji określającej wysokość zwrotu lub nadpłaty związanej ze sposobem realizacji umowy o realizację i finansowanie projektu badawczego.
Z tych to powodów Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.