Uzasadnienie
Skarżący Ł. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Miejski Zarząd Dróg dotyczącego sprawy zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ul. J w N bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie dwóch dwustronnych szyldów reklamowych i wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) orzeczenie, czy bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.");
- 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący Ł. W. wskazał, że w dniu 28 listopada 2019 r. organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ul. J w N bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie dwóch dwustronnych szyldów reklamowych. W wyniku tego postępowania została w dniu 17 lutego 2020 r. wydana decyzja administracyjna, od której skarżący wniósł odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2020 r. wydaną po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 13 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie, w wyniku którego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie oraz że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązało organ do załatwienia przedmiotowej sprawy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy Jagiellońskiej bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie dwóch dwustronnych szyldów wyznaczając 14-dniowy termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia otrzymania postanowienia.
Skarżący podniósł, że pomimo zwrócenia akt przez SKO w dniu 28 lipca 2020 r. organ dopiero w dniu 19 sierpnia 2020 r. dokonał zawiadomienia skarżącego o terminie dokonania oględzin w dniu 7 września 2020 r. Zdaniem skarżącego organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie.
Przyznanie sumy pieniężnej skarżący uzasadnia tym, że tablice reklamowe stanowiły oznaczenie siedziby podmiotu gospodarczego, jakiego skarżący jest prowadzącym, a w wyniku zdemontowania ich do momentu wyjaśnienia sprawy klienci mieli problem z ustaleniem miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, co spowodowało spadek liczby klientów i tym samym ograniczenie potencjalnych przychodów z prowadzonej działalności. Nadto konieczność kilkukrotnego udawania się do siedziby organu generowała dla skarżącego koszty.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg postępowania i wskazując, że postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia 21 września 2020 r. o umorzeniu postępowania.
Organ podniósł także, że postępowanie było prowadzone podczas wyjątkowych okoliczności związanych z wystąpieniem epidemii koronawirusem COVID-19. W związku z epidemią organ ograniczył swą działalność, co miało wpływ m.in. na ustalenie terminu czynności w pasie drogowym ze skarżącym. Ze względu na epidemię organ borykał się również czasowo z niewystarczającym zasobem ludzkim, co także miało wpływ na prowadzone postępowanie. Od decyzji z dnia 21 września 2020 r. o umorzeniu postępowania skarżący nie wniósł odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy również wskazać, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17, dostępny w bazie orzeczeń CBOSA).
Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. powinien odnieść się do całości sprawy, orzekając zarówno w zakresie bezczynności i/lub przewlekłości postępowania, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a." uzyskując odmienny znaczeniowo sens. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej, niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Należy wskazać, że pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym, gdyż przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, CBOSA).
W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie otrzymał akta w dniu 28 lipca 2020 r. po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi) z dnia 7 maja 2020 r. Do dnia 19 sierpnia 2020 r. organ nie podjął żadnych czynności, dopiero po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia w dniu 13 sierpnia 2020 r. organ w dniu 19 sierpnia 2020 r. zawiadomił skarżącego o terminie oględzin w dniu 7 września 2020 r. W dniu 20 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł podanie zatytułowane "wniosek o udzielenie wyjaśnień", na który odpowiedź została przez organ udzielona pismem z dnia 9 września 2020 r. W dniu 7 września 2020 r. zostały dokonane czynności w ramach postępowania wyjaśniającego, z których został sporządzony protokół kontroli (k. 8 akt administracyjnych). Zawiadomieniem z 8 września 2020 r. organ poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i zakreślił mu termin do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji administracyjnej.
Skarżący w dniu 16 września 2020 r. wniósł pismo zawierające szereg wniosków dowodowych. Organ rozpoznał powyższe żądania wydając postanowienie z dnia 21 września 2020 r. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana w tym samym dniu, 21 września 2020 r. Od decyzji tej skarżący nie wniósł odwołania.
Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi, to jest 17 września 2020 r., pozostawał w bezczynności, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na wydanie w dniu 21 września 2020 r. decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Tym samym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w zakresie żądania wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i w tym zakresie podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 p.p.s.a., gdyż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany aktu kończącego postępowanie w sprawie.
Sąd stwierdził natomiast, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, gdyż postępowanie trwało dłużej, niż było to konieczne dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa nie należała do szczególnie skomplikowanych, zatem organ powinien był ją załatwić w terminie 1 miesiąca, zgodnie z regulacją art. 35 § 3 k.p.a. Nawet biorąc pod uwagę, że akta sprawy zostały przez organ odwoławczy zwrócone organowi I instancji w dniu 28 lipca 2020 r., to od tej daty do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie upłynęły prawie 2 miesiące. Od 28 lipca 2020 r. do 19 sierpnia 2020 r. organ nie podjął żadnych czynności. Podkreślić jednak należy, że jest to jedyny okres, gdy organ I instancji czynności nie podejmował, choć nie istniały ku temu żadne przeszkody, z wyjątkiem stanu epidemii, o czym będzie mowa niżej.
Oceniając, czy zaistniała bezczynność i przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa trzeba mieć na względzie całokształt okoliczności sprawy. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.
Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie trwała zbyt długo. Nadto akta sprawy administracyjnej do 27 lipca 2020 r. znajdowały się w siedzibie organu odwoławczego, a organ I instancji nimi nie dysponował. Faktem powszechnie znanym jest, że od połowy marca 2020 r. organy funkcjonują z ograniczeniami z uwagi na epidemię COVID-19. Sam fakt istnienia epidemii nie może rzecz jasna usprawiedliwiać bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania, jednak zdaniem Sądu stanowi okoliczność łagodzącą ocenę dotyczącą stopnia tego naruszenia.
Z tych względów w pkt II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r. (sygn. I OSK 26/19, CBOSA), zastosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnych negatywnych przeżyć skarżącego, które miałaby rekompensować suma pieniężna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W szczególności skarżący mógł w trakcie niniejszego postępowania wystąpić z żądaniem wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym tablic reklamowych, nie musiał oczekiwać na zakończenie niniejszego postępowania.
Fakt prowadzenia postępowania dłużej, niż było to konieczne dla rozpoznania sprawy nie wygenerował także dla skarżącego dodatkowych kosztów, gdyż organ nie podejmował zbędnych czynności, które powodowałyby konieczność podejmowania dodatkowych działa przez skarżącego.
Dlatego też w pkt. III wyroku oddalono wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania (art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi.