Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 marca 2022 r. K. J. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powołał fragmenty wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 418/10, I OKS 821/08, I OSK 245/06 oraz wskazał, że "należy mieć na względzie to, że uprawnienie funkcjonariusza Policji (emeryta policyjnego) do lokalu mieszkalnego jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia jego potrzeby mieszkaniowej. Prawo policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji obejmuje przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art.
92) oraz prawo do pomocy finansowej (art. 94). Konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, jest równoważnik za jego brak." Skarżący zarzucił "oczywiste naruszenie prawa strony-wnoszącego o wydanie takich decyzji policjanta do decyzji uznania administracyjnego i w tym zakresie obowiązku rozpatrzenia przez tego komendanta Policji i załatwienia dla tej instancji w administracji zgodnie z nakazami ustawy kodeks postępowania administracyjnego".
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Organ wyjaśnił, że z uwagi na niezrozumiałą treść wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r., wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponieważ skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie pismem z dnia 31 stycznia 2022 roku (doręczonym mu w dniu 10 lutego 2022 r.), poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, który w swej treści był niezrozumiały. Organ zastosował art. 64 § 2 k.p.a. wyznaczając siedmiodniowy termin do usunięcia braków, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Ponieważ termin ten nie został dochowany, wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie.
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w wymaganym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że została ona poprzedzona wniesieniem ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w związku z pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z uwagi na fakt, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. I GSK 485/07 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), przyjęto że "pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do Sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (opubl. w CBOSA), w której NSA stwierdził, że stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, skarżący wnioskiem z dnia 5 stycznia 2022 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie o "wydanie decyzji potwierdzających prawa podmiotowe funkcjonariusza". W obszernym piśmie skarżący poruszył kwestię przysługiwania funkcjonariuszowi Policji prawa do lokalu mieszkalnego, a w razie jago braku prawa do równoważnika pieniężnego. Skarżący wniósł o "wydanie decyzji potwierdzającej:
- 1. Posiadanie prawa od dnia 1 maja 2005 roku do lokalu mieszkalnego w dyspozycji organu resortu spraw wewnętrznych przydzielanego decyzja administracyjną, wobec w tym zakresie nie wystąpienia żadnych ustawowo określonych podstaw do utraty tego prawa podmiotowego;
- 2. Posiadanie od dnia 1 maja 2005 roku prawa do równoważnika pieniężnego przyznanego ustawowo funkcjonariuszom - policjantom, a w tym zakresie prawa tego wynikającego i przyznanego z norm art. 2.2 lit c w związku z art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin;
- 3. Potwierdzenie iż prawo do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane, wobec braku lokali wolnych, możliwych do przydzielenia funkcjonariuszowi w stanie spoczynku;
- 4. Potwierdzenie w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego prawa do należnych z tego tytułu świadczeń pieniężnych należnych i przyznanych funkcjonariuszom w razie niezaspokojonych zgodnie z nakazami ustawy o Policji potrzeb mieszkaniowych przydzieleniem lokalu mieszkalnego, względnie skorzystaniem z pomocy finansowej przyznanej w tym zakresie normami tej ustawy
- 5. Potwierdzenie funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji administracyjnej organu Policji o przyznaniu równoważnika pieniężnego, a w tym zakresie potwierdzenie prawa do należnych z tej decyzji w zakresie jej wykonalności do świadczeń pieniężnych w zestawieniach miesięcznych od dnia 1 maja 2005 roku, oczywiście i bezprawnie, a wyłącznie wstrzymanych do wypłaty z poleceń służbowych wiążących w tym zakresie funkcjonariuszy upoważnionych do działania w sprawach administracyjnych funkcjonariuszy Policji i w tym zakresie oczywiście związanych nakazem wypłacania tych świadczeń pieniężnych wszystkim podmiotom określanym ogólnie emeryt - rencista Policyjny, wobec równoczesnego zawężenia bezprawnie prawa do lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom".
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, w piśmie z dnia 11 stycznia 2022 r., poinformował skarżącego, że złożone przez niego podanie jest niejasne i wymaga uzupełnienia. Organ zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienie, czy domaga się wydania zaświadczeń w sprawach opisanych w punktach 1-5, czy też wydania decyzji administracyjnych, informując jednocześnie skarżącego, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a.
W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę sposób postępowania organu był prawidłowy.
Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2018 r. sygn. II OSK 1914/18, opubl. w CBOSA).
Z treści wniosku z dnia 5 stycznia 2022 r. nie wynika, jakich czynności domagał się od organu skarżący, ani też jaki był zakres jego żądania. W związku z niejasną treścią wniosku, którego motywy są trudne do interpretacji także dla Sądu, organ prawidłowo wystosował na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwanie w celu ustalenia, jaka jest rzeczywista wola skarżącego. W wezwaniu w precyzyjny sposób wskazano, w jaki sposób skarżący ma uzupełnić swój wniosek, tak aby możliwe było nadanie sprawie dalszego biegu. Skarżący miał sprecyzować, czy domaga się wydania zaświadczeń, czy też wydania decyzji administracyjnych, oraz wskazać podstawę prawną w przypadku domagania się wydania decyzji administracyjnych. Pomimo prawidłowego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków wniosku (wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 stycznia 2022 r.), skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu.
Skoro skarżący nie uzupełnił braków wniosku, pomimo ich wyraźnego określenia w wezwaniu, organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem wniosek był dotknięty wadami, które nie pozwalały na jego merytoryczne rozpatrzenie. Zaznaczyć należy, że niedopuszczalne jest samodzielne ustalanie woli strony przez organ, bowiem mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 2938/15, opubl. w CBOSA).
Nieusunięcie braków formalnych wniosku oznacza, że organ nie tylko nie jest zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do prowadzenia czynności postępowania administracyjnego. W efekcie nie można przyjąć, że ma obowiązek załatwienia sprawy. Bezprzedmiotowe jest w tej sytuacji rozważanie terminu, w którym sprawa ma być załatwiona (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. I GSK 618/22, opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., było w okolicznościach przedmiotowej sprawy w pełni uzasadnione. Skarżący nie sprecyzował czego się domaga, ani na jakiej podstawie prawnej. To z kolei oznacza, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Końcowo zaznaczyć należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną. Nie wymaga zatem wydania decyzji administracyjnej. O pozostawieniu podania bez rozpoznania należy zawiadomić wnoszącego podanie, co też w przedmiotowej sprawie organ uczynił w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r.
Podsumowując stwierdzić należy, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzedzona uzasadnionym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, zwalnia organ z zarzutu bezczynności.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za całkowicie bezzasadną.