Uzasadnienie
Pismem z 17 marca 2023 r. zakwalifikowanym w części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jako skarga na bezczynność Burmistrza S., T. O. (skarżąca) wniosła o przyznanie należnego jej dodatku węglowego.
W uzasadnieniu wskazała, że jest obywatelką polską; posiada piecokuchnię zgłoszoną do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB). Podkreśliła przy tym, że do CEEB zostały zgłoszone dwie piecokuchnie – jedna znajdująca się w zajmowanym przez nią budynku gospodarczym, a druga w budynku syna. Skarżąca wyjaśniła, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i już jej przyznano dodatek osłonowy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Burmistrza S. wniósł o jej odrzucenie z powodu braku poprzedzenia skargi ponagleniem w trybie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.", a odnosząc się do merytorycznych zarzutów – wniósł ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że słusznie organ pozostawił podanie skarżącej bez rozpoznania ponieważ w podaniu skarżąca nie wskazała prawidłowego adresu, podając wyłącznie miejscowość i kod pocztowy. Pełnomocnik Burmistrza powołał się na notatkę służbową pracownika MOPS z rozmowy telefonicznej ze skarżącą, która poinformowała, że budynek gospodarczy nie jest wpisany do CEEB. Organ podjął próbę doręczenia korespondencji na "budynek gospodarczy", ale nie została ona podjęta. Na marginesie sprawy, pełnomocnik Burmistrza wskazał, że w pisemnym zawiadomieniu o odmowie przyznania dodatku węglowego podano błędną przyczynę. Okoliczność ta nie powinna mieć jednak znaczenia, ponieważ skarżąca nie podała prawidłowego adresu, a wskazała go dopiero we wniesionym odwołaniu.
W kolejnym piśmie z 8 września 2023 r. skarżąca podkreśliła m.in., że jej sytuacja osobista dobrze znana jest Ośrodkowi Pomocy Społecznej w S. (OPS). Z uwagi na przemoc domową przebywała w Ośrodku Interwencji Kryzysowej w Z. Opisała też, że nie jest prawdą, że nie jest znana pracownikom pomocy społecznej. Od wielu lat korzysta z Banku Żywności, a więc jej dochody i sytuacja osobista jest znana. OPS przyznał jej też dodatek osłonowy, z którego OPS zakupił węgiel. Ma przyznane świadczenia opiekuńcze i z nich korzysta. Skarżąca oświadczyła, że ponaglała Gminę i Burmistrz przysłał jej za pośrednictwem pracownika MOPS-u dwa worki węgla na Mikołaja. Po odmowie przyznania dodatku jej prośbę o przyznanie dodatku skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została uwzględniona ponieważ organ zbyt formalistycznie w stosunku do wymogów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630) prowadził postępowanie, co spowodowało jego niezakończenie we właściwym czasie, a ostatecznie przyczyniło się do faktycznej odmowy skarżącej przyznania i wypłaty dodatku węglowego.
Na wstępie Sąd podkreśla, że złożone przez skarżącą "odwołanie" zostało zakwalifikowane w części jako ponaglenie złożone w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej k.p.a. Skarżąca potwierdziła w ww. piśmie z 8 września 2023 r., że ponaglała "Gminę", a jej prośbę o przyznanie dodatku skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd uznał więc, że co do zasady, skarżąca spełniła warunek skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w rozumieniu art. 53 §2b p.p.s.a w zw. z art. 37 k.p.a. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że na żadnym etapie postępowania organy nie pouczyły skarżącej o tego typu możliwości tj. skardze na bezczynność i warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego, a jak wynika z akt sprawy – skarżąca jest osobą w podeszłym wieku (ma 70 lat) i nie korzysta z profesjonalnej pomocy prawnej.
Odnosząc się natomiast do merytorycznych zarzutów skarżącej, to z akt wynika, że złożyła ona 23 sierpnia 2022 r. wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku podała, że zamieszkuje i ogrzewa budynek gospodarczy. Wskazała też swój numer telefonu. Sąd nie miał wątpliwości, że zajmujący się przyjmowaniem wniosków o dodatki węglowe OPS, nie miał trudności z kontaktem ze skarżącą, skoro w aktach znajdują się notatki służbowe z rozmów telefonicznych skarżącej z pracownikami OPS.
Natomiast jak wynika z ww. pisma z 8 września 2023 r. i dołączonych do niego kserokopii deklaracji CEEB z dnia 11 stycznia 2022 r. – zostały one złożone przez syna skarżącej jako właściciela obu budynków (mieszkalnego i gospodarczego).
Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o dodatku węglowym wskazuje, że: "Co istotne, z uwagi na fakt, że dodatek węglowy powiązany jest z gospodarstwem domowym, w przypadku złożenia wniosku przez więcej niż jednego członka tego gospodarstwa przyznawany jest on temu z wnioskodawców, który złożył wniosek jako pierwszy. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem dodatek przysługuje gospodarstwu domowemu, gdy jego głównym źródłem ciepła jest jedno z tych, które zostały wskazane w ustawie. Oznacza to, że przysługuje ono każdemu z gospodarstw domowych, także w sytuacji gdy wspólnie korzystają z jednego źródła ciepła, np. w domach wielorodzinnych, wspólnotach, czy spółdzielniach mieszkaniowych" (druk sejmowy nr 2471 Sejmu IX kadencji).
Powyższe uzasadnienie oznacza, że ustawodawca dość szeroko potraktował przesłanki przyznawania dodatku węglowego.
Jak wskazał przy tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 18 lipca 2023 r., II SA/Bd 468/23, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 ustawy o dodatku węglowym.
Jednocześnie przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (ust. 2). Pod pojęciem paliw stałych rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (ust. 3 tego przepisu).
Ustawodawca na podstawie art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzemieniem dodanego ust. 3a i 3b – w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Co do zasady, dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod jednym adresem przysługuje więc jeden dodatek węglowy. Jest on wypłacany temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. I tak, w myśl art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2).
Dodane ustępy 3c i 3d stanowią wyjątek od reguły przyjętej w art. 2 ust. 3a-3b ustawy o dodatku węglowym. Zastosowanie tego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego jest możliwe wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
W ocenie orzekającego Sądu skarżąca powoływała się na fakt, że prowadzi z synem odrębne gospodarstwa, a nadto faktycznie zamieszkuje w budynku gospodarczym, a jej syn w budynku mieszkalnym. Zasadniczo, nie ma przeszkód nadania numeru porządkowego budynkowi gospodarczemu, o ile spełnia on warunki z art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.). Problemem jest czy w ogóle skarżąca, nie będąca właścicielem obu budynków, mogła skutecznie złożyć wniosek o nadanie odrębnego numeru porządkowego dla zajmowanego przez siebie budynku gospodarczego. Z tych to powodów, w ocenie orzekającego Sądu, zaistniały przesłanki z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym.
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Należy podkreślić, że skarżąca w terminie ustawowym, tj. w dniu 23 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 4 akt administracyjnych organu I instancji).
Z twierdzeń skarżącej pośrednio wynika również, że jej sytuacja osobista znana była pracownikom OPS. Skoro stosownie do art. 2 ust. 3c i ust. 3d ustawy o dodatku węglowym – przyznanie dodatku węglowego jest możliwe wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, to tym bardziej przyznanie świadczenia powinno nastąpić, gdy gospodarstwo domowe obejmuje lokal, z odrębnym już na etapie składania wniosku faktycznym miejscem zamieszkania.
Sąd zwraca również uwagę, podobnie jak to robił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w ww. wyroku, ze Ministerstwo Klimatu i Środowiska bardzo szeroko potraktowało przesłanki przyznawania świadczeń tego typu. Przykładowo w pytaniach i odpowiedziach oraz w Poradniku dla samorządów dotyczącego wypłaty dodatku węglowego (https://www.gov.pl/web/klimat/poradnik-dla-samorzadow-dotyczacy-wyplaty-dodatku-weglowego) Ministerstwo potwierdziło możliwość składania po raz pierwszy lub ponownie wniosków o wypłatę dodatku węglowego po nadaniu nieruchomości nowego, odrębnego adresu (numeru) wyjaśniając przy tym, że mieszkańcy domów/lokali mieszkalnych, po uzyskaniu odrębnych adresów, mogą złożyć indywidualne wnioski o wypłatę dodatku węglowego. Zwrócono przy tym uwagę, że po przyznaniu nowego adresu właściciel/zarządca dokonuje ponownego zgłoszenia źródła ogrzewania do CEEB. Wskazano jednak, że nie stoi to na przeszkodzie do przyznania dodatku węglowego, o ile to istniejące źródło było wpisane/zgłoszone (przed wydzieleniem adresu) do CEEB do 11 sierpnia 2022 r. Powyższa okoliczność, zdaniem Sądu, wskazuje na konieczność dokonywania w razie wątpliwości, korzystnej interpretacji przepisów ustawy o dodatku węglowym.
Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącej, przy czym bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że przepisy dotyczące dodatku węglowego miały wiele nowelizacji w krótkim czasie; nie zapewniono w sposób dostateczny szkolenia pracownikom, którzy mieli zajmować się przyznawaniem dodatków i sprawdzaniem, czy środki przyznane na ten cel przez wojewodów wydawane są zgodnie z prawem.
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z tych to powodów Sąd orzekł na podstawie ww. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku stwierdzając, że Burmistrz S. dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku), przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku) Skoro sprawa skarżącej nie została załatwiona, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczania orzeczenia wraz z aktami (pkt III wyroku).
Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.