Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000.1071 postanowieniem nr [...] z dnia 13 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 9 maja 2013 r. o odmowie wydania skarżącemu K. J. zaświadczenia o treści żądanej tj. że "w sprawie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji w stanie spoczynku K. J. organ otrzymał wiążące polecenia od organu wyższego szczebla, a mianowicie KWP, które zostały zastosowane dla celów orzeczniczych, jak i nadal są przed organem stosowane".
Organ pierwszej instancji odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści stwierdził, że w administracyjnym toku instancji jest organem niezależnym i obiektywnym, a przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych stosuje obowiązujące przepisy, które są wskazane w tych rozstrzygnięciach. W sprawach dotyczących skarżącego podstawą wydawanych orzeczeń były także obowiązujące przepisy, a nie wytyczne do których nawiązuje skarżący.
Od powyższego postanowienia skarżący w ustawowym terminie złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, domagając się wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż, jak twierdził, posiada w tym interes prawny. Skarżący zarzucił, że organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, a nadto, że organ nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego i wybiórczo potraktował dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.
Komendant Wojewódzki Policji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ drugiej instancji podniósł, że powołane przez skarżącego decyzje nr [...], [...] i [...] zostały zweryfikowane zarówno w toku postępowania administracyjnego przed organami, jak i przez sądy administracyjne oraz w trybach nadzwyczajnych, a także przez KGP i MSW; kwestie te były również przedmiotem czynności prowadzonych przez Prokuraturę. W żadnym z tych rozstrzygnięć nie dopatrzono się działania niezgodnego z prawem.
Ponadto organ wyjaśnił, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji reguluje Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art.217 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zgodnie z przepisem art. 218 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sformułowanie "może" oznacza więc, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Twierdzenia skarżącego, że organ nie wziął pod uwagę pism KGP [...] i KWP [...] są słuszne, nie mają jednak w sprawie znaczenia. Organ nie musiał ich brać pod uwagę, gdyż nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego uznając, że posiada materiał dowodowy wystarczający do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Organ wyjaśnił, że pisma wskazane przez skarżącego tj. [...] i [...] nie stanowiły wytycznych sensu stricto, lecz stanowiły wyłącznie informację przesłaną do podległych jednostek o wejściu w życie zmian w przepisach rozporządzenia MSWiA dot. utraty prawa emerytów i rencistów do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Orzecznictwo sądowo - administracyjne w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie było na przestrzeni lat 2005 - 2013 jednolite, niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie konsekwentnie stoi na stanowisku, że emerytom i rencistom Policji równoważnik za brak lokalu nie przysługuje (wyrok dot. skarżącego z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. Akt III SA/Kr 1208/05). Stanowisko KPP i KWP jest zgodne z orzecznictwem tego Sądu.
Nadto organ podniósł, że decyzja [...] KPP, z której skarżący wywodzi swoje uprawnienia do równoważnika za brak lokalu nie wywołuje już skutków prawnych z uwagi na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Wskazując na powyższe okoliczności zasadna była, zdaniem organu drugiej instancji, odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na Komendanta Powiatowego Policji na niezałatwienie podania w sprawie wydania zaświadczenia żądanej treści. W skardze skarżący oświadczył, że w sprawie zostały wyczerpane środki zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 maja 2013 r., który to organ nadrzędny – w ocenie skarżącego - nie podjął czynności prawnych zmierzających, do załatwienia jego wniosku w żądanym zakresie przez Komendanta Powiatowego Policji. Skarżący zarzucił, że wskazany organ nie podjął stosownych czynności naruszając swym postępowaniem art. 7 i art. 77 kpa, a szczególnie art. 9 kpa..
Na wniesione zażalenie skarżący otrzymał odpowiedź z dnia 13 czerwca 2013r., że zażalenie to jest bezzasadne, co – zdaniem skarżącego – "daje podstawę wniesienia skargi i podjęcia czynności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie."
Dalsza część skargi zawiera stanowisko skarżącego dotyczące działań organów Policji w sprawach do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszy Policji w stanie spoczynku i ocenę, że organy orzekające rozstrzygają te sprawy zgodnie z poleceniami organów wyższego szczebla.
Skarżący zarzucił, że czynności Komendanta Powiatowego Policji nie kończą sprawy wydania zaświadczenia o żądanej treści i – jak wynika z treści skargi – " bez nakazania mu tego, wniosek skarżącego z dnia 25 kwietnia 2013 r. nie będzie załatwiony.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2013r. skarżący podtrzymał skargę " pomimo wydania przez skarżony organ postanowienia z dnia 9 maja 2013r., które odnosi się do całkowicie innego, niż wniesiony do organu zakres sprawy...) Skarżący wniósł o "nałożenia na skarżony organ obowiązku skutecznego i niezwłocznego rozpatrzenia mojego (tj. skarżącego – przyp. własny) wniosku o zaświadczenie, do chwili obecnej skutecznie nie rozpatrzonego...".
W kolejnych pismach procesowych tj. z dnia 23 sierpnia 2013r., z dnia 29 września 2013r. i z dnia 300 września 2013r. skarżący modyfikował zakres skargi, jednak na rozprawie w dniu 24 października 2013r. oświadczył, że należy je traktować "jak korespondencję w sprawie skargi na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji wniosku z dnia 25.04.2013r.".
Ponadto skarżący oświadczył, że wyczerpał środki określone w art.37 § 1 kpa i w jego ocenie stanowi to zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 9 maja 2013r. " bowiem rozpatrzenie tego zażalenia postanowieniem Komendanta Policji stanowiło rozstrzygnięcie innej sprawy a nie tej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 25.04.2013r.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Stosownie do art.52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postepowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 ww. ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Skarga na bezczynność organu dotyczy sytuacji, gdy organ administracji nie zajął stanowiska w sprawie w formie nakazanej przez prawo np. w formie decyzji, czy postanowienia. W takim przypadku wyczerpanie środków zaskrzenia następuje poprzez wniesienie środka określonego w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postepowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Wyjaśnić należy, że zażalenie, o którym mowa w przytoczonym przepisie, jest środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wniesienie skargi na bezczynność organu musi poprzedzać zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia lub – jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zachowanie procedury nakazanej przez przytoczone przepisy warunkuje skuteczne wniesienie skargi.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie poprzedził skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji zażaleniem wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze oraz złożonym przed tut. Sądem, że skarżący wyczerpał tryb wnoszenia skargi na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji należy stwierdzić, że wniesione w tej sprawie zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 09 maja 2013r. nie jest zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, lecz stanowi zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, o którym mowa w art. 219 kpa.
Wyjaśnić należy, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia dwa środki zaskarżenia: jeden z art. 37 § 1 kpa dotyczący niezałatwienia sprawy w terminie oraz drugi – z art. 219 kpa dotyczący odmowy wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie. Oba środki nazwane zażaleniami mają jednak różne podstawy prawne i nie są tożsame.
W rozpatrywanej sprawie złożone przez skarżącego zażalenie dotyczyło postanowienia Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia 09 maja 2013r, co wynika z wprost z treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia 13 czerwca 2013r.
W związku z powyższym nie można uznać, że zażalenie wniesione w trybie art.219 kpa, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, stanowi zażalenie, o którym mowa w art.37 § 1 kpa., a w konsekwencji należy stwierdzić że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracyjnego. W aktach sprawy brak jest takiego dowodu. Tryb wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego w niniejszej sprawie nie został zachowany, co oznacza, że skarga jest niedopuszczalna i z tego powodu została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.