Uzasadnienie
Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. Ś. (dalej: "skarżąca") zaskarżyła bezczynność Wójta Gminy Wierzchosławice w sprawie ustalenia wysokości odsetek od wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 października 2003 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. w kwocie 18562,70 zł oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek od dnia 1 października 2003 r. do dnia wypłaty w dniu 9 sierpnia 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wierzchosławice wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych brak jest podstawy prawnej upoważniającej organy do orzekania w kwestii odsetek od zasiłku, a zatem postępowanie dotyczące ustalenia wysokości odsetek jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Wójt Gminy Wierzchosławice wydał decyzję o umorzeniu postępowania, a zatem skarga zasługuje na oddalenie.
Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Wierzchosławice została wniesiona w następującym stanie faktycznym.
Wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Kr 1146/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 10 września 2020 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Wierzchosławice odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wyrównania zaległych świadczeń. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zobowiązany do wypłaty zaległych świadczeń jest Wójt Gminy Wierzchosławice. Podstawę wypłaty stanowić będzie decyzja z dnia 19 marca 2003 r. przyznająca zasiłek pielęgnacyjny skarżącej.
Sąd powołał pogląd Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wyrażony w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r. (II AUa 656/17) w świetle którego organ co do zasady ponosi odpowiedzialność za nieterminową realizację świadczeń, chyba że opóźnienie jest poza zakresem kompetencji i możliwości organu. Organ powinien wypłacić należność niezwłocznie w formie czynności materialno-technicznej.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Wierzchosławice o wykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 marca 2021 r. Do dnia wniosku nie został bowiem skarżącej wyrównany zasiłek pielęgnacyjny wraz z odsetkami. Pismem z dnia 20 października 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek dotyczył ustalenia, czy została wypłacona jej należna kwota świadczenia wraz z odsetkami.
Wójt Gminy Wierzchosławice w dniu 9 sierpnia 2022 r. wpłacił na rzecz skarżącej kwotę 20 393, 26 zł tytułem zasiłku pielęgnacyjnego od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2914 r.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w sprawie rozpatrzenia wniosku o sprawdzenie, czy zgodnie z ustawą został jej wypłacony zasiłek pielęgnacyjny z odsetkami. Postanowieniem z dnia 4 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie orzekło, że wniosek skarżącej nie rodzi skutku, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."), czyli skutku wszczęcia postępowania administracyjnego.
W dniu 10 maja 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie wysokości odsetek od wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.10.2003 r. do 31.08.2014 r.
Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Wierzchosławicach poinformował skarżącą, że brak jest podstaw prawnych do naliczania oraz wypłaty odsetek, brak jest bowiem podstaw prawnych do takich działań. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o ponowne ustalenie odsetek od zasiłku pielęgnacyjnego. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje wypłaty odsetek za świadczenia rodzinne, brak jest zatem w tym zakresie podstaw prawnych do działania organu.
W dniu 26 czerwca 2023 r. (po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) Wójt Gminy Wierzchosławice wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Z przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2023 r., poz. 1634., zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., sygn. akt IV SAB/Wa 109/07, CBOSA).
Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga uprzedniego ustalenia, że istnieje określony przepis prawa, który w konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności.
Na wstępie należy wskazać, że nie zaistniały przeszkody formalne orzekania przez Sąd w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Wierzchosławice – skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Wierzchosławice, a zatem w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwały NSA: z dnia 20 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r., II OPS 1/21) brak było podstaw do odrzucenia skargi.
Sąd zważył, że zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz, czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że brak działania pomimo takiego obowiązku, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, powoduje konieczność uwzględnienia skargi.
O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania zaś organ tego nie czyni (por. wyrok WSA w Łodzi z 31.07.2018 r., III SAB/Łd 23/17, CBOSA).
W ocenie Wójta Gminy Wierzchosławice brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie odsetek od niezasadnie niewypłaconego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje podstawy prawnej orzekania przez organ administracji publicznej w tym zakresie. To jednak nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku podjęcia działań formalnych w celu załatwienia wniosku skarżącej.
Należy wskazać na dwie instytucje procesowe, które mogą mieć zastosowanie przez organ administracji publicznej w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest data doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W doktrynie zwraca się uwagę, że w przesłanka innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, obejmuje w szczególności sytuację, gdy do organu wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2023). Skoro organ stwierdza, że żądanie strony dotyczy sprawy niepodlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, czyli sprawy, w której przepis prawa nie daje podstawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania strony (w szczególności: orzekania o odsetkach od niewypłaconego świadczenia), powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zwrócić należy również uwagę, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte, a w jego toku zostaje ustalone, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest normy prawnej, według której od opóźnionych świadczeń należą się odsetki, a zatem, że brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, stwarza to sytuację przewidzianą w art. 105 § 1 k.p.a., w której organ administracji umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., I OSK 708/09). Wójt Gminy Wierzchosławice wydał decyzję o umorzeniu postępowania, jednakże już po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, w rezultacie zakończenie postępowania wydaniem decyzji nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez Sąd.
Zgodnie z treścią art. 37 §1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne dla załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, żądanie skarżącej powinno być rozpoznane przez organ bez zbędnej zwłoki, tymczasem zostało załatwione dopiero w czerwcu 2023 r. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, a zatem niewątpliwie do tej daty organ pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie.
W ocenie Sądu, ani przewlekłe prowadzenie postępowania, ani bezczynność Wójta Gminy Wierzchosławice nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle którego nie może być uznana za rażącą bezczynność wynikająca z wadliwej kwalifikacji prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 3337/15, CBOSA). Skoro organ miał wątpliwości co stanu prawnego sprawy, równocześnie podejmował działania zmierzającego do jego wyjaśnienia, należało uznać, że bezczynność Wójta Gminy Wierzchosławice nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności, ponieważ z uwagi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek od niewypłaconego świadczenia, postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.