Uzasadnienie
24 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga H.D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi w przedmiocie wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkaniowego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący został umieszczony na 4 pozycji listy osób zakwalifikowanych do otrzymania lokalu z zasobu Gminy po pozytywnej opinii Komisji Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej Rady Miejskiej w Łodzi z 16 października 2017 r. na podstawie § 7 ust. 2 pkt 4 uchwały nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2017 r. poz. 4450). Lista została podana do wiadomości w okresie od 4 do 18 grudnia 2017 r.
W piśmie z 26 stycznia 2022 r. Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi wskazał skarżącemu jakie dokumenty powinien złożyć w celu dalszego procedowania wniosku o oddanie w najem lokalu mieszkalnego. Z kolei w piśmie z 22 października 2022 r. Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 2 września 2022 r.
Postanowieniem z 4 maja 2023 r. sygn. III SPP39/23 st. referendarz sądowy odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy przez ustanowienie radcy prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Zaznaczyć należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie przedmiotu sprawy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.
Zaskarżenie bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi na bezczynność czy też przewlekłość może być jedynie bezczynność i przewlekłość organów w sytuacjach, gdy strona ma prawo żądać od organu podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, która to czynność może stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Jeżeli wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Lokali Miejskich w Łodzi w sprawie oddania w najem lokalu mieszkalnego. W ocenie sądu zaskarżona przewlekłość nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość sądów administracyjnych w stosunku do takich form działania podmiotu wykonującego w imieniu gminy czynności w zakresie zarządu mieszkaniowym zasobem gminy.
Wskazać należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 172 ze zm.). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (ust. 2). Zgodnie art. 4 ust. 3 ustawy, gmina wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób.
Z kolei art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy upoważnił radę gminy do uchwalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Aktem określającym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi na dzień złożenia przez skarżącego wniosku była uchwała nr XLIV/827/12 Rady Miejskiej w Łodzi z 29 czerwca 2012 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Łodzi (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. z 2017 r. poz. 4450), która jako akt prawa miejscowego określała zasady, na jakich wynajmowane są mieszkańcom Łodzi lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta.
Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy.
Natomiast drugi etap postępowania w zakresie udzielania konkretnej pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu i nie podlega on kognicji sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, że skarżący, po złożeniu wniosku, został zakwalifikowany do otrzymania lokalu z zasobu Gminy Łódź (k. 6), a więc znajduje się na liście oczekujących na najem lokalu. W tym zakresie zgodnie z powołaną uchwałą zakończył się etap działania organu mający charakter administracyjny.
Z przedłożonych przez skarżącego pism wynika, że wzywany był przez organ do przedłożenia dokumentów, które pozwoliłby na dalszą ocenę wniosku. Przedłożone pisma nie posiadają cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu procesowym ani materialnym. Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest działanie organu administracji publicznej podejmowane bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki. Przedmiotowe pisma zawierają jedynie wyjaśnienie stronie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, przez co nie stanowią kolejny etap jako sprawa cywilna rozpoznawana przez sąd powszechny.
Dodatkowo wskazać należy, że okoliczności związane z samą czynnością zawarcia umowy najmu podlegają rozpatrzeniu jako sprawa cywilna przez sąd powszechny na podstawie art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 maja 2015r. sygn. akt I OSK 1279/15, 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 908/19, 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 2236/11, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie są kwestie o charakterze cywilnoprawnym, mające na celu uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną.
Wobec powyższego, skoro przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wydania aktu z zakresu administracji publicznej, który podlegałby kognicji sądu administracyjnego, to skargę w niniejszej sprawie w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało odrzucić jako niedopuszczalną.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji
A.M