Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. Skarżący zarzucił organowi nie wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zaleceń zawartych w liście kontrolnej SPIWET-52.
Jak wynika z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych pismem z 16 września 2009 r. S. S. wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie obowiązków wyszczególnionych w liście kontrolnej SPIWET-52. Oświadczył, iż nie zgadza się z nałożonymi nań w tym dokumencie obowiązkami.
W odpowiedzi, pismem z 13 października 2009 r. organ poinformował skarżącego, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, gdyż żaden przepis obowiązującego prawa nie przewiduje jej załatwienia w takiej formie. Poinformował także, że wzór listy kontrolnej został sporządzony przez Głównego Lekarza Weterynarii w oparciu o przepisy prawa wspólnotowego i krajowego.
Pismem z 19 października 2009 r. S. S. wniósł na powyższe pismo zażalenie do L. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L., nadal żądając rozstrzygnięcia jego sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii odniósł się merytorycznie do przepisów mających zastosowanie w sprawie działalności prowadzonej przez skarżącego. Ponadto stwierdził, iż podniesione zarzuty, dotyczące niedotrzymania terminu odpowiedzi ze strony Powiatowego Lekarza Weterynarii są bezprzedmiotowe z uwagi na pozaprocesowy charakter sprawy.
Pismem z dnia 23 listopada 2009 r. S. S. skierował do Powiatowego Lekarza Weterynarii wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się wydania decyzji administracyjnej w związku z nałożeniem obowiązków zawartych w protokole SPIWET-52.
W odpowiedzi na wezwanie Powiatowy Lekarz Weterynarii ponownie poinformował skarżącego, że nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie.
W następstwie tej korespondencji S. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wyjaśnił, iż w dniu 18 listopada 2009 r. została przeprowadzona u skarżącego kontrola, w czasie której stwierdzono uchybienia wskazane w protokole kontroli SPIWET-52. Obowiązki wymienione w protokole wynikają wprost z przepisów prawa. Protokół kontroli SPIWET-52 i wynikające z niego zalecenia pokontrolne nie stanowią formy decyzji administracyjnej, a jedynie są formą czynności materialno-technicznej mającej na celu ułatwienie przeprowadzania kontroli i utrwalenia stwierdzonych w jej trakcie uchybień. Dopiero sporządzony w taki sposób protokół kontroli może stanowić podstawę do wydania decyzji zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r., Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.).
Ponadto czynność tego typu nie znajduje się w katalogu spraw objętych jurysdykcją sądu administracyjnego. Organ podniósł także, iż w niniejszej sprawie w zakresie uchybień stwierdzonych w protokole SPIWET-52 wydana została odrębna decyzja będąca aktualnie na etapie postępowania odwoławczego, zaś w pozostałym zakresie brak było przesłanek do wydania odrębnej decyzji. Skarżący żądał wydania zaleceń pokontrolnych w formie decyzji, co nie zostało przewidziane w obowiązujących przepisach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W świetle art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Z powyższych regulacji wynika, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje także badanie legalności bezczynności organów administracji publicznej. Z treści jednak art. 3 § 2 pkt 8 ustawy należy wyprowadzić wniosek, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko wtedy, gdy bezczynność ma dotyczyć formy działania administracji publicznej objętej kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. lub przepisów szczególnych (tak też WSA w Warszawie w postanowieniu z 11 kwietnia 2007 r.; V SAB/Wa 2/07; LEX nr 337771).
Treść żądania skarżącego wskazuje, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest legalność braku wydania przez organ inspekcji weterynaryjnej decyzji administracyjnej w przedmiocie wyników kontroli przeprowadzonych w przedsiębiorstwie skarżącego.
Kwestia możliwości zaskarżenia wyników kontroli do sądu administracyjnego była przedmiotem wątpliwości w orzecznictwie, ale aktualnie można już mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, zgodnie z którą wyniki kontroli jako takie co do zasady nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie mają one charakteru samoistnego, lecz stanowią podstawę do podjęcia działań w formach objętych kontrolą sądu, w szczególności w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. postanowienie WSA w Warszawie z 5 maja 2004 r. IV SA 3355/02; LEX nr 146730, a także uchwałę NSA z 8 września 2003 r. (OPS 2/03; ONSA 2004/1/5). W takiej sytuacji osoba, która kwestionuje wyniki kontroli może to uczynić nie bezpośrednio, lecz skarżąc decyzję, której przesłankami wydania były wyniki kontroli. Wyniki kontroli mogą podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko w sytuacji, gdy to ich treść bezpośrednio niesie ze sobą określone obowiązki i nie wymagają one skonkretyzowania w drodze odrębnego aktu indywidualnego (decyzji) – por. wyroki NSA z 1 lutego 2005 r. (FSK 1714/04; Finanse Komunalne 2005/12/72) oraz z 17 stycznia 2006 r. (II GSK 202/05; LEX nr 202624).
W ten sposób w pełni zachowane zostają gwarancje obrony interesów jednostki wynikające z prawa do sądu, a jednocześnie unika się niebezpieczeństw związanych z dwutorowym zaskarżaniem czynności podejmowanych w ramach tej samej sprawy (oddzielnie wyniki kontroli, oddzielnie wydana na ich podstawie decyzja administracyjna).
Ocena, czy badana skarga na bezczynność mieści się w świetle powyższych argumentów w zakresie kognicji sądu administracyjnego wymaga odwołania się do przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 121, poz. 842, z późn. zm.), regulujących kwestie kontroli wykonywanej przez tą służbę.
W świetle art. 19 ust. 3 ustawy pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej oraz osoby wyznaczone na podstawie art. 16 i 18, w zakresie wykonywania czynności, mają m. in. prawo do przeprowadzania kontroli gospodarstw, centrów (organizacji), zakładów, instalacji, urządzeń lub środków transportu, a także do kontrolowania przestrzegania wymagań określonych w prawodawstwie weterynaryjnym, w tym metod stosowanych do znakowania i identyfikacji zwierząt. Zgodnie z art. 19a ustawy przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli.
W świetle art. 19f ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.
Z regulacji tych wynika, że kwestionowany przez skarżącego protokół kontroli sporządzony przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej nie miał charakteru samoistnego, lecz stanowił dopiero podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym do wydania indywidualnych decyzji administracyjnych. Nie było więc podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustaleń zapisanych w protokole kontroli.
Jak słusznie stwierdził organ ustalenia potwierdzone protokołem kontroli SPIWET-52 w razie nie dostosowania działalności do wymogów określonych prawem mogą być podstawą do wydania decyzji m.in. w oparciu o art. 8 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt (...). W świetle tego przepisu powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję:
- 1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub
- 2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub
- 3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności.
Jak wynika z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę do sądu administracyjnego taka decyzja została wydana w sprawie skarżącego i jest ona przedmiotem odrębnego postępowania, a co za tym idzie nie jest objęta badaniem w niniejszej sprawie, dotyczącej oceny bezczynności organu w zakresie wydania decyzji w sprawie wyników kontroli.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wyniki kontroli, co do których skarżący żądał aby przybrały one formę decyzji administracyjnej nie mają charakteru samoistnego, lecz mogą być podstawą innych działań, w tym decyzji administracyjnych. W tym stanie rzeczy nie podlegają one kognicji sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie zamyka drogi sądowej ochrony interesów prawnych skarżącego, gdyż może on kwestionować przed sądem, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, decyzje administracyjne wydane w oparciu o wyniki przeprowadzonej w jego przedsiębiorstwie kontroli.
Mając powyższe na uwadze sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił.