Uzasadnienie
S. Sp. z o.o. reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy S. w zakresie zaniechania wystąpienia do Skarbnika Gminy S. z wnioskiem w trybie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o złożenie kontrasygnaty pod ugodą mediacyjną oraz o zobowiązanie Wójta Gminy S. do dopełnienia w terminie 7 dni czynności w postaci wystąpienia do Skarbnika Gminy S. z wnioskiem w trybie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym o złożenie kontrasygnaty pod ugodą mediacyjną, a w przypadku odmowy kontrasygnowania ugody przez Skarbnika Gminy S. do wydania Skarbnikowi polecenia na piśmie złożenia kontrasygnaty pod ugodą mediacyjną. Domagała się ponadto orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia Wójtowi Gminy S. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Korespondencją z dnia [...] marca 2021 roku profesjonalny pełnomocnik skarżącej, został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie dokumentu lub jego uwierzytelnionego odpisu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone na adres pełnomocnika dnia [...] marca 2021 roku. Pismem z dnia [...] marca 2021 roku pełnomocnik skarżącej przedłożył odpis poświadczony za zgodność z oryginałem udzielonego mu przez M. M. – Prezesa Zarządu pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie przedłożył dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony, tj. odpisu KRS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 46 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (pkt 1); oznaczenie rodzaju pisma (pkt 2); osnowę wniosku lub oświadczenia (pkt 3); podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (pkt 4); wymienienie załączników (pkt 5). Stosownie natomiast do art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika zatem, że organy lub osoby uprawnione do działania w imieniu jednostek organizacyjnych muszą udowodnić, że mają prawo do działania za stronę, a udowodnienie umocowania musi mieć formę dokumentu złożonego lub okazanego sądowi przy pierwszej czynności w postępowaniu (por. M. Niezgódka - Medek. Komentarz do art. 29 p.p.s.a. zawarty w zbiorze LEX.). Dokumentem wykazującym umocowanie do działania w imieniu podmiotów wymienionych w art. 28 § 1 p.p.s.a. jest "co do zasady" odpis z KRS. Ponadto w wypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego przez pełnomocnika osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej mającej zdolność sądową, ma on obowiązek bez wezwania dołączyć do akt sprawy nie tylko pełnomocnictwo, ale również dokument stwierdzający umocowanie do reprezentacji strony przez osobę, która pełnomocnictwa udzieliła (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt I FSK 1171/08).
Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentowania strony (art. 29 p.p.s.a.) stanowi brak formalny, którego usunięcie w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do skarżącej spółki jako osoby prawnej polega na przedstawieniu odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Niedołączenie tego dokumentu stanowi brak formalny, którego usunięcie następuje w trybie określonym w art. 49 § 1 p.p.s.a. w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie i piśmiennictwie, że w przypadku spółek kapitałowych, czyli m.in. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, dokumentem wskazującym na osoby umocowane do podjęcia działań w imieniu spółki jest odpis z Krajowego Rejestru Sądowego tej spółki (tak też np. postanowienia NSA z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GZ 186/18, z 15 maja 2018 r., sygn. akt II FZ 107/18, J. Drachal, J. Jagielski, M. Cherka (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2015 r.s. 201 i 203; zob. także postanowienie NSA z 27 września 2016 r. sygn. akt II GZ 897/16, postanowienie NSA z 1 marca 2018 r. sygn. akt II FZ 784/17, postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II FZ 311/18, postanowienie NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II GZ 200/18 – opubl. CBOSA).
W myśl art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, w przypadku skargi – pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2021 roku, zatem siedmiodniowy termin zakreślony celem usunięcia braków formalnych skargi upłynął bezskutecznie z dniem [...] kwietnia 2021 roku ([...] kwietnia 2021 roku był dniem ustawowo wolny od pracy). Skarżący w zakreślonym terminie nie uzupełnił braku formalnego.
W takim przypadku Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi, bowiem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Jedynie ubocznie należy wskazać, że skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1-4 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak wskazuje się w literaturze w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (por. m.in. wyr. NSA z 5.2.2020 r., I OSK 1443/19, Legalis). W przypadku skargi na bezczynność właściwość sądów administracyjnych dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 40). Nie ma więc wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 378). Elementem podstawowym jest wymóg, aby akty lub czynności należały do zakresu administracji publicznej, tj. były podejmowane w sprawach indywidualnych, miały charakter publicznoprawny oraz dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z 28.11.2005 r., I OSK 1756/06, Legalis).
Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (ust. 1). Jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4).
Kluczowe znaczenia w sprawie ma okoliczność, że 46 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zasad reprezentacji gminy jako osoby prawnej prawa cywilnego. Należy podkreślić, że zasady te mają zastosowanie tylko do oświadczeń woli w sprawach związanych z zarządem mieniem gminy, a więc tylko do cywilnoprawnej sfery działalności gminy jako osoby prawnej. Nie odnoszą się natomiast do oświadczeń woli w sprawach publicznych (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WKP 2021).
W związku z tym złożenie kontrasygnaty przez Skarbnika gminy bądź odmowa, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji nie podlegają kontroli przez sądy administracyjne. Ty, samym skarga także z tego powodu byłaby niedopuszczalna.