Uzasadnienie
Wójt Gminy R., działając m.ni. na podstawie art. 60 pkt. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 i ust. 3 pkt. 4, art. 67, art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], ustalił J. K. (dalej: "strona") kwotę dotacji w łącznej wysokości [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy R. przez [...] w R., prowadzone przez stronę, a także określił termin należnych odsetek od powyższej kwoty.
J. K. dnia [...] maja 2014 r. złożyła odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na wskazaną decyzję pierwszoinstancyjną.
Odwołanie to wraz z aktami sprawy przesłane zostało do organu odwoławczego przy piśmie organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2014 r. Do Biura Podawczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło dnia [...] maja 2014 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. SKO w P., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, zawiadomiło stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu dotacji z uwagi na nadmierną ilość spraw oczekujących na rozpoznanie przed tym organem. Wskazało jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] września 2014 r.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. strona poinformowała o zmianie adresu korespondencyjnego profesjonalnego pełnomocnika. Jednocześnie wskazała, że do dnia sporządzenia tego pisma nie zostało wydane jakiekolwiek rozstrzygnięcie, a strona nie została poinformowana o dalszych czynnościach.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. strona wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym rozpoznaniu odwołania z dnia [...] maja 2014 r.
Dnia [...] czerwca 2016 r. strona wystąpiła z kolei ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego polegającą na braku rozpatrzenia rzeczonego odwołania. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji odwoławczej, 2) przyznanie na jej rzecz, na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sumy pieniężnej w wysokości jednomiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia, 3) zobowiązanie Kolegium do przekazania akt sprawy, 4) orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że organ odwoławczy pomimo wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy nie podjął żadnych czynności. W ocenie skarżącej bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, gdyż od dnia [...] września 2014 r., to jest od terminu wyznaczonego przez Kolegium, do dnia złożenia skargi upłynęło 21 miesięcy. Sprawa winna być natomiast załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że bezczynność organu wpływa na jej sytuację prawną i faktyczną, poprzez narastanie wynikłych z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odsetek. Dodatkowo wyjaśniła, że prowadzi czynną działalność gospodarczą w Gminie R. i ubiega się o możliwość prowadzenia przedszkola publicznego, a pozostawanie w konflikcie z organem administracji procesu tego jej nie ułatwia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia (art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Strona złożyła skargę na bezczynność dnia [...] czerwca 2016 r., podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniosła dnia [...] kwietnia 2016 r. Odnosząc się do meritum skargi Kolegium stwierdziło, że w istocie rozpoznanie odwołania trwało dłużej niż wskazują na to terminy ustawowe, lecz na chwilę obecną organ nie pozostaje już w bezczynności, albowiem dnia [...] lipca 2016 r. wydano decyzję w przedmiotowej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. skarżąca wskazała dodatkowo na przewlekłość postępowania organu administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, z tym zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania decyzji postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu z uwagi na załatwienie przez Kolegium sprawy z odwołania już po wniesieniu skargi ale przed datą orzekania przez tut. Sąd.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi konieczne pozostaje odniesienie się do zarzutu podniesionego przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, a zmierzającego do wykazania jej niedopuszczalności ze względu na uchybienie terminowi do jej złożenia.
Argumentacja Kolegium podniesiona w tym względzie jest chybiona. Skarżąca, po pierwsze, prawidłowo wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a.") kierując do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło z powodu nieterminowego załatwienia sprawy. Tym samym skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Po drugie, Kolegium błędnie powołuje się na termin wyznaczany przez art. 53 § 2 P.p.s.a., który odnosi się do skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 i 4a P.p.s.a., a także skarg na inne akty (zob. przywołany w nim art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a.). W przypadku bezczynności skarga może być natomiast skutecznie wywiedziona do sądu administracyjnego tak długo jak trwa ten stan.
W tym miejscu odnieść się trzeba także do pisma procesowego z dnia [...] lipca 2016 r., z którego wynika wola skarżącej do zmiany przedmiotu sprawy przed tut. Sądem z zarzucanej pierwotnie w skardze bezczynności organu administracji na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a.). Pismo to w tym względzie nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zmiana w toku postępowania sądowoadministracyjnego jego przedmiotu powodowałaby bezprzedmiotowość dotychczasowego postępowania. Wola skarżącego uczynienia przedmiotem postępowania sądowego innej sprawy sądowoadministracyjnej w miejsce dotychczas rozpoznawanej może być zrealizowana co najwyżej poprzez wniesienie odrębnej skargi do sądu administracyjnego i cofnięcie skargi dotyczącej wcześniejszej sprawy. W drodze zwykłego pisma procesowego nie jest dopuszczalna zmiana przez skarżącego przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego.
Nie może tego również uczynić sam sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2067/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak natomiast skarżąca wyraźnie wskazała w toku dalszego postępowania jej pismo z dnia [...] lipca 2016 r. nie stanowi nowej skargi, lecz jest pismem w niniejszej sprawie. Aktualny wobec tego pozostaje przedmiot sprawy wynikający ze złożonej do tut. Sądu skargi, w której skarżąca zarzuca wyłącznie bezczynność Kolegium.
Dokonać przy tym należy rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania, W pełni podzielić trzeba zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57).
W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych art. 36 K.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że przed dniem wydania niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało już i rozstrzygnęło sprawę z odwołania, co do którego, zdaniem skarżącej, pozostawało w bezczynności – wydając decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Zatem w niniejszej sprawie kluczowym obowiązkiem tut. Sądu pozostała ocena, czy zarzucana organowi bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
W tym miejscu należy podkreślić, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ wyższej instancji (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.).
W niniejszej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, odwołanie skarżącej wpłynęło do Kolegium w dniu [...] maja 2015 r. Kolegium przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skorzystało z możliwości, jakie daje art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] września 2014 r. Do dnia złożenia skargi do tut. Sądu dnia [...] czerwca 2016 r. sprawa ta nie została jednakże przez Kolegium załatwiona ani nie podjęto w niej żadnych dalszych czynności. Decyzja, o czym była już mowa powyżej, została wydana dopiero dnia [...] lipca 2016 r.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że Kolegium rozpoznawało sprawę z odwołania skarżącej przez ponad 21 miesięcy, a więc ze znacznym przekroczeniem terminu wyznaczonego przecież przez samo Kolegium w oparciu o art. 36 § 1 K.p.a. Wobec tego należy stwierdzić, że SKO w P. dopuściło się bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu – wyrażającej się w niezałatwieniu sprawy z odwołania od decyzji Wójta Gminy R. w wymaganym terminie. Nota bene, samo Kolegium przyznało w odpowiedzi na skargę, że rozpoznanie odwołania skarżącej trwało dłużej niż przewidują to terminy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan ten istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed dniem wydania wyroku przez tut. Sąd.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W sytuacji, gdy, tak jak w rozpoznawanej sprawie, zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, z tym że tylko w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. W tym też zakresie podlegało ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak tut. Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt. 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 P.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej (por. wydane jeszcze w stanie prawnym obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, CBOSA).
W związku z tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w pkt. I sentencji wyroku umorzono postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Kolegium do wydania decyzji.
Zarazem jednak stwierdzono, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., w pkt. II sentencji wyroku, że w sprawie tej zaistniała zarzucana Kolegium bezczynność. Przy czym oceniając tę bezczynność, jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a., uznano, że miała ona charakter rażący. Postępowanie przed Kolegium trwało bowiem nie tylko kilkunastokrotnie dłużej niż przewiduje to ustawodawca, lecz nadto Kolegium nie zawiadamiało skarżącej, poza pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy, mimo wyraźnej dyspozycji art. 36 § 1 K.p.a., a także pozostawiło bez jakiejkolwiek odpowiedzi pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r., w których już sygnalizowała ona uchybienie terminu do załatwienia sprawy.
Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia zwłaszcza wówczas, gdy naruszenie to jest oczywiste, bezsporne, a taki właśnie charakter ma rozpatrywana w ramach niniejszego postępowania bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Nie znaleziono jednakże dostatecznych podstaw do wymierzenia Kolegium grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o co skarżąca wnioskowała w skardze. W tym zakresie w pkt. III. sentencji wyroku oddalono wniosek skarżącej.
W orzecznictwie wskazuje się na funkcję odszkodowawczą sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 64/16, CBOSA). Zatem suma ta wiąże się z koniecznością wykazania - a przynajmniej uprawdopodobnienia - przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. Wprawdzie w skardze strona wskazała na konieczność poniesienia przez nią z powodu bezczynność organu odwoławczego dodatkowych kwot odsetek z tytułu kwot dotacji orzeczonych do zwrotu, jednak stanowisko to nie uwzględnia obowiązującego w tym względzie stanu prawnego. Odsetki dla zwracanych kwot dotacji naliczane są w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."). Tymczasem stosownie do art. 54 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.
Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 (tutaj odpowiednio art. 35 § 3 in fine K.p.a., por. art. 67 u.f.p. - przyp. Sądu), do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu odwoławczego nie została wydana w terminie, o którym mowa w art. 139 § 3. W związku z tym bezczynność organu odwoławczego nie może mieć negatywnego wpływu na wysokość ponoszonych przez stronę skarżącą odsetek.
Pozostałe wywody skarżącej, przedstawione na poparcie obecnie analizowanego wniosku, opierają się na ogólnikowych twierdzeniach "ponoszenia dodatkowych trudów organizacyjnych" w związku z pozostawaniem z organem administracji publicznej w konflikcie, które to twierdzenia mają charakter niewymierny.
O kosztach postępowania postanowiono w pkt. IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.