Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem V.Y. (dalej: strona, skarżący) z dnia [...] września 2019 r., adresowanym do Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Wniosek strona złożyła osobiście przedkładając wymagane dokumenty. W tym samym dniu organ poinformował stronę na piśmie o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 11 marca 2020r.
W dniu 8 lipca 2020r. strona złożyła ponaglenie z dnia 6 lipca 2020r., przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 20 lipca 2020r. Jednocześnie pismem z dnia 20 lipca 2020r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 30 lipca 2020r. (data wpływu 8 sierpnia 2020r.) Komenda Wojewódzka Policji w W. udzieliła organowi odpowiedzi.
Pismem z dnia 20 lipca 2020r. organ wskazał stronie nowy przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego na dzień 20 września 2020r.
W dniu 7 sierpnia 2020r. (data wpływu) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...].
Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy,
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku,
- 4. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.),
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym,
- 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że pomimo upływu 11 miesięcy od momentu złożenia wniosku do wniesienia skargi, decyzja nie została wydana. Skarżący wskazał, że pomimo wyznaczenia przez organ nowego terminu rozpatrzenia sprawy, decyzja najprawdopodobniej nadal nie zostanie wydana, gdyż organ oczekując na pisma z odpowiednich służb nie wezwał go do osobistego stawiennictwa i złożenia linii papilarnych co potencjalnie może przedłużyć postępowanie o kolejny okres. Skarżący wskazał na bezczynność organu oraz niedochowanie należytej staranności w prowadzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc,że skarga nie ma uzasadnionych podstaw,zaś skarżący pomija występujące w sprawie okoliczności:
- - otrzymanie pisma informującego z dnia 11 września 2019r. o terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 11 marca 2020r.,
- - wybuch epidemii COVID-19, który to zdezorganizował funkcjonowanie całego państwa oraz okres od 14 marca do 23 maja 2020r. wyłączający przepisy o bezczynności,
- - pismo z dnia 20 lipca 2020r. informujące o zakończeniu sprawy do dnia 20 września 2020r.
Zdaniem organu w sprawie nie zachodzą okoliczności faktyczne dające podstawę do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do wnioskowanego przez skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej, organ wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu. Zgodnie z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, skarżący może legalnie przebywać i pracować na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej o czym został pouczony w dniu złożenia wniosku. Wedle organu nie można więc mówić o wystąpieniu "krzywdy" po stronie skarżącego, którą należałoby zrekompensować tak wygórowaną kwotą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.
W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13).
Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia [...] września 2019 r., organ przez prawie 10 miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 20 lipca 2020 r., po wniesieniu przez stronę w dniu 8 lipca 2020r ponaglenia. Jednak do tego terminu sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze z jednej strony terminy, o których mowa z art. 35 k.p.a., a z drugiej strony pierwsze pismo organu informujące stronę o zakończeniu postępowania do dnia 11 marca 2020r. Czynnością, którą organ wykonał było wystąpienie do służb o udzielenie informacji o skarżącym.
Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu, podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po dziesięciu miesiącach od jego wpłynięcia, a impulsem do jej wykonania jest dopiero złożenie przez stronę ponaglenia.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd nie podzielił argumentacji organu, że wybuch pandemii miał wpływ na terminowość rozstrzygnięcia sprawy, bowiem pierwszy wskazany przez organ termin zakończenia postępowania administracyjnego ustalony był na dzień 11 marca 2020r. Przyjmując wniosek organ przyznał sobie aż sześć miesięcy na jego rozpatrzenie biorąc zapewne pod uwagę ilość napływających wniosków, jak również konieczność podjęcia określonych czynności. Gdyby organ wykonał ciążące na nim obowiązki (choćby wystąpienie o udzielenie informacji do odpowiednich służb), które jawią się jako powtarzalne i mechaniczne, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, zapewne postępowanie udałoby się zakończyć we wskazanym terminie a więc jeszcze przed wybuchem pandemii.
Sąd zauważa, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Jedynie na marginesie sprawy Sądzauważa, że nie ma racji pełnomocnik skarżącego twierdząc, że postępowanie wymaga osobistego stawienia się skarżącego oraz złożenia jego odcisków linii papilarnych. Jak bowiem wynika z materiału aktowego, skarżący składając wniosek osobiście uczynił zadość powyższemu obowiązkowi. Niezależnie od tego, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżące w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).
W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę uznając, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).