Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. (data nadania) skarżący A. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wspomniany wniosek złożył w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 27 lutego 2018 r. Pomimo ponaglenia i upływu ponad 2,5 roku od złożenia wniosku wciąż nie został on rozpoznany. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
ewentualnie
- 3) stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. do kwoty 22.172,90 zł;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody D., przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że ocena stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19). Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności/przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.
Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności/przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Zwrócił uwagę, że skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do przyznania sumy pieniężnej.
Wraz z pismem przewodnim z dnia 9 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]), wydane po rozpatrzeniu ponaglenia strony na niezałatwienie przez Wojewodę D. wniosku strony w terminach wynikających z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.).
Z urzędu należy wskazać, że na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 11 września 2020 r. zawarte w jednym piśmie skargi na – bezczynność i przewlekłość zostały, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., rozdzielone i prowadzone pod odrębną sygnaturą. Pod sygn. akt III SAB/Wr 1375/20 została zarejestrowana skarga na bezczynność, a pod sygn. akt III SAB/Wr 1376/20 skarga na przewlekłość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę, okazała się uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przechodząc do kontroli zarzucanej bezczynności wskazać należy, że legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 27 lutego 2018 r. Organ nie zakończył postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem w terminach ustawowych wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. (w tym, nawet w tym najbardziej korzystnym dla organu terminie dwumiesięcznym), jak również, nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero 9 kwietnia 2019 r. a więc przeszło miesięcy od dnia wpływu wniosku. Wtedy to organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku poprzez nadesłanie kserokopii odpisu dyplomu ukończenia studiów wyższych (oryginał do wglądu) oraz wystąpił do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) oraz przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 9 lipca 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, strona w zakreślonym terminie przedłożyła kserokopię dyplomu na którym inspektor odbił pieczęć "za zgodność z oryginałem".
Postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w terminie zakreślonym przez organ (9 lipca 2019 r.). Przyjmując, że zwłoka organu spowodowana była oczekiwaniem na stanowisko organów do których skierowano zapytanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (na co może wskazywać brak odpowiedzi tych organów w aktach sprawy oraz ponowne wystąpienie do tych organów pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. z adnotacją "pilne") to nie może ujść uwadze Sądu, że Wojewoda jako gospodarz postępowania administracyjnego powinien był odpowiednio szybko podjąć starania mające na celu przyspieszenie uzyskania odpowiedzi na to, czy wjazd i pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że starania te organ podjął dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego.
Jakkolwiek organ oczywiście nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z braku uzyskania informacji od innych organów, to jednak powinien podjąć starania o to, by na skutek opieszałości innych organów nie doszło do naruszenia terminów rozpoznania sprawy. Godzi się w tym miejscu wskazać na regulacje z art. 109 ust. 2 do 4 ustawy o cudzoziemcach. Przy czym godzi się również zauważyć, że powtórne wystąpienie organu do służb w piśmie z dnia 26 sierpnia 2020 r. nastąpiło po upływie roku od wyznaczonego wcześniej przez organ terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że niezależnie od stanu bezczynności jaki należało liczyć od upływu dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 k.p.a., liczonego od daty wpływu wniosku (taki termin maiła organ na załatwienie wniosku) do 9 kwietnia 2019 r., to również na późniejszym etapie postępowania (tj. po podjęciu przez organ czynności w dniu 9 kwietnia 2019 r.) Wojewoda nie przejawiał w sprawie żadnej aktywności procesowej, co w sposób oczywiście nie daje się pogodzić z zasadą szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. i powinności dążenia do załatwienia sprawy w możliwie najszybszym terminie.
Jak wynika z treści postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]), jakie nadesłał pełnomocnik strony skarżącej przy piśmie przewodnim z dnia 9 listopada 2020 r., organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji w dniu [...], udzielając stronie zezwolenia do 9 września 2023 r.
Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący bezczynności Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony. Powyższej oceny nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustawDz.U.2020.568).
Stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Przypuszczać można, że dopiero pod wpływem złożonej skargi organ podjął czynności w sprawie, które doprowadziły do zakończenia postępowania. Jak wynika z treści postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]), jakie nadesłał pełnomocnik strony skarżącej przy piśmie przewodnim z dnia 9 listopada 2020 r., organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji w dniu [...], udzielając stronie zezwolenia do 9 września 2023 r. Kierując się przedstawioną argumentację, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), Sąd stwierdził bezczynność Wojewody D., o czym orzeczono w punkcie II wyroku.
Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w tym samym punkcie wyroku (II) orzekł, że bezczynność Wojewody D. w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed marcem 2020 r.
Przyjmując, że wynikająca z treści postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]) okoliczność wydania decyzji przez organ jest w sprawie bezsporna, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku strony, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku.
Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (punkt III wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA).
Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA).Zdaniem Sądu, brak uzasadnienia dla wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wykluczał możliwości przyznania tej sumy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że sumę pieniężną może Sąd przyznać także z urzędu.
Mając na uwadze, że żądanie skargi dotyczyło przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie przenoszącej przyznaną przez Sąd, w pkt IV sentencji wyroku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił dalej idącą skargę.
O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).