Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. (data nadania) skarżący A. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że wspomniany wniosek złożył w siedzibie D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 27 lutego 2018 r. Pomimo ponaglenia i upływu ponad 2,5 roku od złożenia wniosku wciąż nie został on rozpoznany.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
ewentualnie
- 3) stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, tj. do kwoty 22.172,90 zł;
- 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków, jakie cudzoziemcy składają w sprawach o legalizację pobytu do Wojewody D., przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz w warunkach problemów kadrowych związanych z niedoborem pracowników. Zwrócił uwagę, że w 2017 r. do Wojewody D. wpłynęło 19885 wniosków cudzoziemców o legalizację pobytu na terytorium RP, w 2018 r. takich wniosków odnotowano 20080, a w 2019 r. – 26854. Podkreślił, że przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może, oraz, że niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, mimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Wojewoda D. wyraził nadto przekonanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, co organ uzasadniał ilością napływających wniosków w sprawach tego rodzaju (w tym, ogromną liczbą spraw przypadających na inspektora prowadzącego sprawę), koniecznością starannej analizy każdej ze spraw, zasadą rozpoznawania sprawy według kolejności jej wpływu, a nadto, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu innych sprawach.
Zwrócił uwagę, iż ocena stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie i wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ramach przedstawionej w odpowiedzi na skargę argumentacji organ nawiązał do wyroków – WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (sygn. akt II SAB/Kr 47/18) i WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt III SAB/Po 12/19),w których zwrócono uwagę na obiektywne trudności organu w załatwieniu sprawy, takie jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych, duża ilość spraw przypadających na jednego pracownika. Zdaniem Wojewody D., stanowisko Sądu wyrażone w tych wyrokach zachowuje aktualność w rozpatrywanej sprawie, co uzasadnia wniosek o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności/przewlekłości o charakterze kwalifikowanym.
Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda D. zaznaczył, że przyznanie sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zez m.; dalej: p.p.s.a.) nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stwierdzenia bezczynności/przewlekłości postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego należy korzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Nadmienił, że jej przyznanie powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie ewidentnymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Organ podniósł również, że suma pieniężna przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Zwrócił uwagę, że skarżący nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do przyznania sumy pieniężnej.
Wraz z pismem przewodnim z dnia 9 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącego nadesłał postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]), wydane po rozpatrzeniu ponaglenia strony na niezałatwienie przez Wojewodę D. wniosku strony w terminach wynikających z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.).
Z urzędu należy wskazać, że na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z dnia 11 września 2020 r. zawarte w jednym piśmie skargi na – bezczynność i przewlekłość zostały, na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a., rozdzielone i prowadzone pod odrębną sygnaturą. Pod sygn. akt III SAB/Wr 1375/20 została zarejestrowana skarga na bezczynność, a pod sygn. akt III SAB/Wr 1376/20 skarga na przewlekłość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
Definicję przewlekłości postępowania administracyjnego ustawodawca zawarł w treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiąc, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie postępowanie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie (w terminach wynikających z art. 35 k.p.a.), a przy tym, podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Niewątpliwie, stwierdzenie przewlekłości postępowania uzależnione będzie od konkretnych okoliczności jednostkowej sprawy. W podobnym kierunku cechę przewlekłości postępowania postrzega orzecznictwo sądowe, w którym akcentuje się, że postępowanie przewlekłe to takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA).
Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem.
Wniosek strony wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 27 lutego 2018 r. w terminie dwumiesięcznym wynikającym z normy z art. 35 § 3 k.p.a. organ nie tylko nie zakończył postępowania administracyjnego w sprawie, ale i w tym czasie nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku.
Aktywność procesową w sprawie organ podjął dopiero w kwietniu 2019 r., inicjując procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094) oraz wzywając stronę do uzupełnienia (w terminie 14 dni) dokumentacji wniosku poprzez przedłożenie kserokopii dyplomu ukończenia studiów wyższych (oryginał do wglądu). Na tym też dopiero etapie organ zastosował przepis art. 36 k.p.a. informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie wyznaczonym na dzień 9 lipca 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych strona w zakreślonym terminie przedłożyła odpis dyplomu na którym inspektor odbił pieczęć "za zgodność z oryginałem". Postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w terminie zakreślonym przez organ (9 lipca 2019 r.). Przyjmując, że zwłoka organu spowodowana była oczekiwaniem na stanowisko organów do których skierowano zapytanie w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (na co może wskazywać brak odpowiedzi tych organów w aktach sprawy oraz ponowne wystąpienie do tych organów pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. z adnotacją "pilne") to nie może ujść uwadze Sądu, że Wojewoda jako gospodarz postępowania administracyjnego powinien był odpowiednio szybko podjąć starania mające na celu przyspieszenie uzyskania odpowiedzi na to, czy wjazd i pobyt na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że starania te organ podjął dopiero po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego. Przy czym godzi się również zauważyć, ze wystąpienie organu do służb w piśmie z dnia 26 sierpnia 2020 r. nastąpiło po upływie roku od wyznaczonego wcześniej przez organ terminu załatwienia sprawy. Powyższe wskazuje, że od 9 kwietnia 2019 r. aż do 26 sierpnia 2020 r. organ nie przejawiał w sprawie żadnej aktywności procesowej, co w sposób oczywiście nie daje się pogodzić z zasadą szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. i powinności dążenia do załatwienia sprawy w możliwie najszybszym terminie.
Uzupełniająco należy dodać, że procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach powinna być wdrażana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Nie wymaga ona szczególnie dokładnej analizy akt albowiem jest standardową procedura w sprawach tego rodzaju.
Nie można też nie zauważyć, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 37 § 4 k.p.a. albowiem ponaglenie strony (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 6 lutego 2020 r.) zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero 26 sierpnia 2020 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 37 § 4 k.p.a. zdanie pierwsze organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania.
Przedstawione dotąd okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 12, art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. W konsekwencji, za uzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący przewlekłości Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony. Powyższej oceny nie zmienia ogłoszony z dniem 14 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemiologicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 i konsekwencje wynikłe z wejścia w życie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustawDz.U.2020.568).
Stan przewlekłości w sprawie wystąpił jeszcze przed końcem marca 2020 r. Nadto należy wskazać, że przepis art. 15 zzs ust. 1 uchylono na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r. i weszła w życie 16 maja 2020 r. Przypuszczać można, że dopiero pod wpływem złożonej skargi organ podjął kolejne czynności w sprawie. Jak wynika z treści postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]), jakie nadesłał pełnomocnik strony skarżącej przy piśmie przewodnim z dnia 9 listopada 2020 r., organ zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji w dniu [...], udzielając stronie zezwolenia do 9 września 2023 r.
Kierując się przedstawioną argumentację, działając zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącego, o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Wypełniając dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku orzekł, że przewlekłość Wojewody D. w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W ocenie Sądu, przywołane w odpowiedzi na skargę okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla faktu, że nie są przestrzegane ustawowe terminy rozpoznania sprawy. Tym bardziej, że okoliczności te organ powołuje w sprawach tego rodzaju od kilku lat. Sąd ma oczywiście na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Jak już zostało zasygnalizowane, w sprawie Sąd uwzględnił okoliczność czasowego zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych (art.15zzs w/w ustawy), niemniej jednak nie może ujść uwadze, że stan bezczynności w sprawie wystąpił jeszcze przed marcem 2020 r.
Przyjmując, że wynikająca z treści postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] (nr [...]) okoliczność wydania decyzji przez organ jest w sprawie bezsporna, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do rozpoznania wniosku strony, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku.
Zawarte w punkcie IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej skargi ma swoją podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a. i odnosi się do żądania sumy pieniężnej, o której Sąd orzekł w sprawie na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony (sygn. akt III SAB/Wr 1375/20).
O kosztach postępowania (punkt V wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej, tytułem zwrotu kosztów sądowych, kwota 597 zł odpowiada równowartości wpisu sądowego, jaki strona uiściła inicjując postępowanie sądowo-administracyjne (100 zł), wydatkom związanym z opłatą skarbową od udzielonego w sprawie pełnomocnictwa (17 zł) oraz taryfowej stawce wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).