Uzasadnienie
A. L. (dalej: skarżący, cudzoziemiec) złożył [...] września 2018 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jego wniosku, złożonego [...] sierpnia 2017 r działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę.
Powyższemu organowi zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wnosił o:
- 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Uzasadniając skargę cudzoziemiec przypomniał, że [...] września 2017 r. wystąpił do Wojewody D. z wnioskiem o pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia [...] lutego 2018 r. pełnomocnik złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. Skarżący nie został poinformowany, czy ponaglenie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Do momentu wniesienia skargi nie zostało wydane zezwolenie na pobyt czasowy, ani pełnomocnik nie został wezwany do uzupełnienia dokumentów.
Skarżący podkreślił, że niniejsze postępowanie administracyjne trwa od ponad roku, tym samym organ naruszył art 35 § 3 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art 12 § 1 k.p.a.
Odnośnie złożonego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zauważył, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "kwota otrzymywana na podstawie na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania".
Skarżący wyjaśnił, że przedłużanie trwającego postępowania w sprawie o pobyt czasowy narusza jego swobodę poruszania się oraz uniemożliwia mu wykonywania pracy. Wskazał, że swoboda poruszania się wynika zarówno z Konstytucji, jak i prawa międzynarodowego i unijnego. Podkreślił również, że sprawa przed D. Urzędem Wojewódzkim we W. prowadzona jest ponad rok, w którym nie miał żadnych informacji o prowadzonym postępowaniu, co się wiąże dla niego z dużym stresem.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i powinna zostać oddalona.
Wojewoda wskazał, że [...] października 2017 r. skarżący przedłożył do akt dodatkowe dokumenty w sprawie. Wojewoda pismem z [...] lutego 2018 r. wezwał cudzoziemca do złożenia oryginału załącznika nr 1 podpisanego przez osoby uprawnione do podejmowania tego rodzaju czynności. Pismem z [...] lutego 2018 r. skarżący został poinformowany o toczącym się postepowaniu, w tym o przewidywanym terminie jego zakończenia na [...] maja 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. została złożono ponaglenie, [...] listopada 2018 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewoda podkreślił, że decyzją z [...] listopada 2018 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Dodatkowo organ wskazał, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Należy wskazać, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody D. z [...] listopada 2018 r., w której udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Jednakże zauważyć należy, że nawet załatwienie przez Wojewodę D. sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji udzielajacej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości.
Z tej przyczyny w rozpoznawanej sprawie przypomnieć należy, że samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością.
Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] sierpnia 2017 r. był załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z zapisów art. 35 § 3 k.p.a. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z wniosku skarżącego Wojewoda zrealizował dopiero [...] lutego 2018 r., kiedy wezwał skarżącego do złożenia dodatkowych dokumentów. W kolejnym piśmie z [...] lutego 2018 r. Wojewoda wezwał cudzoziemca o dostarczenie dokumentów i poinformował skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego wyznaczając datę na [...] maja 2018 r. Tego samego dnia Wojewoda na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz.1990) zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednakże na tym organ zakończył swoją aktywność w sprawie.
Skarżący za pośrednictwem pełnomocnika pismem z [...] października 2018 r wzywał o natychmiastowe wydania decyzji, uzasadniają, że od czterech lat pracuje w Polsce (wcześniej 3 lata pracował w [...] na podobnym stanowisku pracy) i dołączył umowy o prace zawierane ze skarżącym na stanowisku [...]. Ponownie w piśmie z [...] listopada 2018 r. skarżący opisał swój zawodowy życiorys wskazując, że: od [...] czerwca 2011 r. do [...] maja 2014 r. pracował w przedsiębiorstwie "A" S.A. jako [...], od [...] października 2014 r. do [...] października 2017 r. był zatrudniony w "B" Sp. z o.o. we W. na stanowisku [...], skarżący podkreślił, że zakres obowiązków w obu przedsiębiorstwach był zbieżny. W piśmie tym skarżący ponownie wnosił niezwłoczne załatwienie sprawy.
Sąd stwierdza, że powyższe prośby skarżącego pozostały bez odzewu ze strony Wojewody. Skarżący angażując profesjonalnego pełnomocnika pismem z [...] września 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie jego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby do takiego działania Wojewody przyczynił się skarżący, który wprawdzie składał kolejne dokumenty, lecz było to związane ze zmianą jego sytuacji w czasie, kiedy organ pozostawał w bezczynności.
Sąd zauważa, że w pierwszym z [...] lutego 2018 r piśmie skierowanym do skarżącego, Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo, ze sformułował je ponad cztery miesiące od wszczęcia postepowania.
W kolejnym piśmie z [...] lutego 2018 r., ostatnim skierowanym do skarżącego, Wojewoda nie powołał regulacji art. 36 k.p.a. (powołał błędnie art. 35 k.p.a.) i nie podał przyczyn zwłoki. Poprzestał na wskazaniu nowego przewidywanego, co podkreślił terminu załatwienia sprawy.
Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w tym piśmie, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie blisko dwadzieścia sześć miesięcy postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu całkowity brak reakcji na bezpośrednie działania skarżącego wymusił na skarżącym konieczność zatrudnienia profesjonalnego pełnomocnika w celu załatwienia jego sprawy.
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacja mamy do czynienie w tym postępowania. Do oceny sposobu postępowania Wojewody w tej sprawie przyczynił się fakt, że w aktach sprawy znajdują zezwolenia na pobyt czasowy i pracę udzielone skarżącemu przez Wojewodę D. do dnia [...] października 2017 r. oraz zezwolenie na pracę ważne od [...] października 2014 r. do [...] października 2015 r. również udzielone skarżącemu przez Wojewodę D. Przedstawione dokumenty świadczą o tym, że sytuacja skarżącego była już więc znana Wojewodzie, który powinien sprawa skarżącego załatwić niezwłocznie.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota jest zbyt wygórowana.
Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II i IV sentencji wyroku.
Mając na uwadze fakt, że Wojewoda wydał już w sprawie (datowaną na [...] listopada 2018 r.) decyzję, Sąd w oparciu o art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie III sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie wniosku skarżącego o nakazanie wydania decyzji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.