Uzasadnienie
O. H. (dalej: strona skarżąca) wniosła [...] lutego 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Do. (dalej: Wojewoda, organ), w przedmiocie wyrabiania karty pobytu zgodnie z decyzją z [...] października 2018 r. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 9, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
W konsekwencji wniosła o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji,
- 2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę skarżącą zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę,
- 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 złotych,
- 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,
- 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że od momentu udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę minęły prawie cztery miesiące. W tym czasie organ nie powziął żadnych czynności zmierzających do wyrobienia karty pobytu, która powinna być wydana zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. W piśmie przewodnim do decyzji organ wskazał, że możliwość odebrania karty pobytu powinna nastąpić w czasie około 4 tygodni. Organ nałożonego na samego siebie terminu nie dotrzymał.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie argumentując to nie wyczerpaniem przez stronę skarżącą przysługujących jej środków zaskarżenia. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewoda wskazał, iż do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę strona skarżąca nie dostarczyła potwierdzenia zameldowania ani pisemnego wniosku o wygenerowanie karty pobytu bez adresu. W związku z powyższym organ – pomimo upływu terminu wskazanego w piśmie z [...] listopada 2018 r. – dał możliwość dostarczenia w/w dokumentu. Organ dopiero z ponaglenia z dnia [...] lutego 2019 r. dowiedział się, że strona skarżąca oczekuje wystawienia karty pobytu bez adresu. Wojewoda poinformował również, że wygenerowana karta pobytu jest gotowa do osobistego odbioru przez stronę skarżącą.
Ponadto Wojewoda wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony.
Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż w dniu [...] października 2018 r. Wojewoda wydał decyzję, w której udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP uwzględniając jej wniosek z [...] stycznia 2018 r. Przedmiotowa decyzja została przesłana wraz z pismem przewodnim z dnia [...] listopada 2018 r., w którym organ wezwał stronę skarżącą o dokonanie obowiązku meldunkowego i dostarczenie potwierdzenia zameldowania do Wojewody. W dalszej części pisma organ wyraźnie zaznaczył, że "w przypadku niedostarczenia w/w dokumentu w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego pisma, karta pobytu zostanie wygenerowana bez adresu". Poinformował też, że osobiste odebranie karty pobytu będzie możliwe po upływie około 4 tygodni od dnia uzupełnienia w/w dokumentów. Następnie w dniu [...] lutego 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, przekazane następnie w dniu [...] marca 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:
Na wstępie Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się ponaglenie z [...] lutego 2019 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu co przedmiotowa skarga (tj. [...] lutego 2019 r.) W związku z powyższym - w ocenie Sądu - strona skarżąca wypełniła dyspozycję wynikającą z art. 52 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w p.p.s.a. Stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Przepisy ustawy o cudzoziemcach regulujące wydanie karty pobytu nie regulują odmiennie niż K.p.a. czasu w jakim takie wydanie karty winno nastąpić. Z analizy akt administracyjnych wynika, że decyzją z 31 października 2018 r. udzielono stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Należy zauważyć, że Wojewoda pismem datowanym na [...] listopada 2018 r. poinformował skarżącą o możliwości odebrania karty pobytu, po upływie około czterech tygodni, pod warunkiem dostarczenia dowodu zameldowania.
Jednocześnie organ poinformował, że niedostarczenie takiego dowodu w terminie 14 dni od doręczenia pisma skutkować będzie wygenerowaniem karty pobytu bez adresu. W aktach sprawy brak jest dowodu nadania tego pisma i w konsekwencji nie ma dowodu potwierdzającego termin jego odbioru przez stronę skarżącą. Podkreślenia wymaga, że wydanie pierwszej karty pobytu następuje z urzędu i tylko kwestia zamieszczenia w nim danych dotyczących miejsca zameldowania może wpływać na termin realizacji tego dokumentu. Nie znaczy to jednak, że automatycznie zostaje przedłużony termin do załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że akta sprawy zostały zwrócone organowi przez Sąd [...] lutego 2019 r., a więc w dniu w którym wpłynęła do organu niniejsza skarga. Z akt administracyjnych nie wynika także, aby do przewlekłego działania Wojewody przyczyniła się skarżąca.
W ocenie Sądu skarżąca chcąc uzyskać kartę pobytu bez meldunku prawidłowo zastosowała się do pouczenia zawartego w piśmie z [...] listopada 2018 r. Sąd zauważa, że w przypadku braku wpłynięcia potwierdzenia meldunku w wyznaczonym terminie 14 dni, organ po upływie tego terminu obowiązany był bez zbędnej zwłoki wygenerować kartę pobytu bez adresu, zgodnie z informacją zawartą w piśmie z [...] listopada 2018 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę datowanej na [...] marca 2019 r. taka wygenerowana karta pobytu jest gotowa do odbioru.
Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała nie tylko z postawy (zaniechań) organu, ale również z okoliczności od niego niezależnych (brak akt administracyjnych, czekanie na informację od skarżącej). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Sąd nie przyznał stronie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej traktowanej jako kompensatę wadliwego działania organu i w tym zakresie żądanie wniosku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono (pkt IV wyroku).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł (pkt I i II sentencji wyroku) o przewlekłości prowadzonego postępowania.
Z uwagi na poinformowanie Sądu przez organ w odpowiedzi na skargę, że wygenerowana karta pobytu jest gotowa do osobistego odbioru przez stronę skarżącą, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).