Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
S. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł – [...] stycznia 2020 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jego wniosku,
- 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie,
- 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 20 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy,
- 6. zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). W dniu [...] czerwca 2017 r. do organu wpłynęło oświadczenie pracodawcy z [...] maja 2017 r. o zapewnieniu pracownikowi zakwaterowania na czas obowiązywania umowy, jak również została przedłożona informacja od starosty odnośnie do możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi. W tej dacie zostało również przedłożone oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy. Pismem z [...] stycznia 2018 r., a więc po prawie siedmiu miesiącach od złożenia wniosku organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094) do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym.
Odpowiedź uzyskał pismem z [...] lutego 2018 r. Pismem (również) z [...] stycznia 2018 r. organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, określając go na [...] maja 2018 r. Jednocześnie pouczył o możliwości umieszczenia w dokumencie podróży odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Wskazywanego przez siebie terminu zakończenia postępowania organ nie dochował.
Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie, strona skarżąca pismem z [...] marca 2019 r. (data wpływu: [...] marca 2019 r.), a więc po dwudziestu jeden miesiącach od złożenia wniosku, wniosła ponaglenie. Zostało ono przekazane - zgodnie z właściwością - Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] kwietnia 2019 r., a więc z przekroczeniem terminu wskazanego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. Strona skarżąca przedłożyła [...] marca 2019 r. załącznik nr 1 do wniosku.
Pismem z [...] kwietnia 2019 r., a więc po ponad dwudziestu dwóch miesiącach od wpływu wniosku i po prawie szesnastu miesiącach od ostatniej podjętej przez organ czynności, organ poinformował o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, jak również co do zgłoszonych przez stronę żądań – w terminie 14 dni od doręczenia korespondencji. Wezwał również do przedłożenia w terminie 14 dni aktualnej umowy najmu mieszkania bądź wykazania tytułu prawnego pracodawcy do dysponowania danym lokalem, a także do przedłożenia poprawionego załącznika nr 1 w oryginale zgodnego z nową umową o pracę – pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. Organ pouczył przy tym skarżącego, że jeżeli nie skorzysta z przysługującego prawa, Wojewoda wyda decyzję na podstawie dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Pismem z [...] maja 2019 r., które wpłynęło [...] maja 2019 r., zostało złożone oświadczenie, że ówczesny pracodawca skarżącego zapewnia pracownikom firmy zakwaterowanie.
Pismem z [...] sierpnia 2019 r., które wpłynęło [...] sierpnia 2019 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o wgląd do akt. Odpowiedź uzyskał po niespełna miesiącu – drogą mailową – [...] września 2019 r. Z notatki z [...] września 2019 r. wynika, że pełnomocnik nie skorzystał jednak z umówionego terminu zapoznania się z aktami sprawy.
Pismem z [...] listopada 2019 r. (data wpływu: [...] listopada 2019 r.), a więc po dwudziestu dziewięciu miesiącach od wpływu wniosku, pełnomocnik wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu [...] listopada 2019 r. została przedłożona informacja od starosty.
Pismem z [...] stycznia 2020 r., które wpłynęło do organu [...] stycznia 2020 r., po ponad trzydziestu jeden miesiącach od złożenia wniosku, strona skarżąca wniosła ponowne ponaglenie. Zostało ono przesłane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] lutego 2020 r., a więc z przekroczeniem – choć nieznacznym – terminu wskazanego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. Pismem (również) z [...] stycznia 2020 r. (data wpływu: [...] stycznia 2020 r.) strona skarżąca zwróciła się o wgląd do akt, o udzielenie informacji i o przyspieszenie postępowania. Pismem z [...] lutego 2020 r., już po wniesieniu skargi do Sądu, organ poinformował skarżącego, że postępowanie administracyjne w sprawie nie zostanie zakończone w planowanym terminie z uwagi na konieczność zebrania dodatkowego materiału w sprawie. Organ wskazał - po ponad dwudziestu miesiącach od bezskutecznego upływu terminu wskazanego pismem z [...] stycznia 2018 r. - jednocześnie nowy przewidywany termin zakończenia postępowania, określając go na [...] kwietnia 2020 r. Poinformował jednocześnie o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz do wypowiedzenia się co do nich, jak również co do zgłoszonych żądań.
Wezwał ponadto skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania, umowy o pracę zgodnej z warunkami podanymi w treści złożonego wniosku oraz informacją od starosty. – pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. Organ poinformował również, że w przypadku niedostarczenia tychże dokumentów, Wojewoda podejmie decyzję pobytową niezgodną z żądaniem skarżącego, na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału w sprawie. Pismem z [...] lutego 2020 r. organ – drogą mailową – poinformował pełnomocnika skarżącego o terminie zapoznania się z aktami.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność merytoryczną) po upływie ponad dwudziestu dwóch miesięcy od złożenia wniosku, już po wniesieniu pierwszego w sprawie ponaglenia. Kolejną czynność organ podjął dopiero po upływie następnych dziewięciu miesięcy, już po wniesieniu kolejnego ponaglenia i dopiero na skutek złożenia przez skarżącego skargi do Sądu. Przez prawie siedem miesięcy od wpływu wniosku organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Nawet bowiem tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ podejmowane przez prawie siedem miesięcy po jego wpływie.
Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał - poza pismem z [...] stycznia 2018 r. (po prawie siedmiu miesiącach od wpływu wniosku) i pismem z [...] lutego 2020 r. (po prawie dwudziestu jeden miesiącach od bezskutecznego upływu poprzednio wskazywanego przez organ przewidywanego terminu zakończenia postępowania) - nowego terminu załatwienia sprawy.
Nie sposób przy tym nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z [...] stycznia 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 900 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.
W ocenie Sądu, zasądzona kwota 2 900 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.