Uzasadnienie
T. W., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku, złożonego 10 lipca 2018 r. (data wpływu do organu) złożonego za pośrednictwem Poczty Polskiej w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie: 1) 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm., dalej: uoc) poprzez jego niezastosowanie, tj. niewezwanie strony do osobistego stawiennictwa pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania oraz niewezwanie do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych;
- 2) art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym;
- 3) art. 36 § 1 K.p.a. w zw z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy i przyczynach zwłoki oraz niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia;
- 4) art. 37 § 4 w zw. z art. 9 K.p.a. przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia;
- 5) art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. przez nierozpatrzenie ponaglenia w terminie;
- 6) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez naruszenie szeregu przepisów K.p.a. i lekceważące podejście do strony;
- 7) art. 73 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu;
- 8) art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a. przez odmowę dostępu do akt sprawy;
- 9) art. 217 K.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożenia wniosku. Wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) w terminie 14 dni;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł;
- 4) przyznanie od organu kwoty 8.000 zł;
- 5) zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca uzasadniała, że: 1) 5 lipca 2018 r. złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę;
- 2) wniosek wpłynął do organu 10 lipca 2018 r., ale do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności;
- 3) strona złożyła ponaglenie, które organ otrzymał 24 sierpnia 2018 r., jednak do dnia złożenia skargi strona nie otrzymała żadnej informacji o jego przekazaniu do organu wyższego stopnia i rozpoznaniu;
- 4) 7 września 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia ostatniego braku formalnego w postaci osobistego stawiennictwa celem pobrania linii papilarnych 5) do dnia skargi strona nie otrzymała żadnej informacji od organu, na jakim etapie znajduje się postępowanie. Zdaniem strony organ pozostaje w bezczynności.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że jest żoną Polaka, nie może jednak podjąć legalnej pracy, organ uniemożliwił kontakt i strona nie miała możliwości potwierdzenia, że jest w trakcie procesu legalizacji pobytu.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wskazał, że 7 września 2018 r. przekazał ponaglenie strony do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców i wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jak również wystąpił działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) do Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Wskazał organ, że postępowanie jest w toku.
Organ podkreślił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w W. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej (cudzoziemki) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej złożony 10 lipca 2018 r. nie został załatwiony do dnia złożenia skargi do Sądu. Na dzień rozpoznania sprawy, tj. 4 kwietnia 2019 r. Wojewoda nie poinformował również Sądu o załatwieniu sprawy. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że Wojewoda przez okres od lipca do września 2018 r. nie podejmował żadnych czynności. Dopiero 7 września 2018 r. dokonał pierwszej czynności w postaci wezwania o uzupełnienie braków formalnych.
Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej, jest nie do zaakceptowania.
W ocenie Sądu, mając na uwadze akta sprawy, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że potrzeba wyjaśnień okoliczności sprawy jest przyczyną tak długiego rozpatrywania wniosku. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po dwóch miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.). Należy także zauważyć, że organ nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.
Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a.
Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15).
Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.
Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15).
Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.
Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.
Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa nie została załatwiona przez organ, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). O oddaleniu skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.