Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
P.C. B. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł [...]r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w związku z podjęciem nauki. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 50 § 1oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi;
- 2. orzeczenie, czy bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
- 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 140 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej z art. 154 § 6 p.p.s.a.
- 4. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. Wskazała, że w dniu [...]r. wniosła o wydanie zezwolenia na pobyt czasów. Następnie [...]r. skarżący zawiadomił organ o zmianie miejsca zamieszkania oraz wniósł o przekazanie sprawy do organu właściwego. W dniu [...]r., strona skarżąca złożyła ponaglenie, natomiast do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że skarga nadawała się do rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego, na wezwanie Sądu, przedłożył bowiem do akt sprawy dokument ponaglenia z [...]r. oraz potwierdzony za zgodność dokument jego nadania. Tym samym Sąd uznał, że dopełniony został wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. warunek wyczerpania przed złożeniem skargi na bezczynność toku instancyjnego przez wniesienie ponaglenia do właściwego organu.
Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi Sąd stwierdza, że jest ona zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski zasługiwały na uwzględnienie.
Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości.
Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Orzekając w przedmiocie bezczynności Sąd bierze zatem pod uwagę dochowanie przez organ terminów procesowych – zarówno tych wynikających wprost z przepisów ustawy (art. 35 k.p.a.), jak i tych wyznaczonych przez organ w trybie art. 36 k.p.a. Zachowanie przez organ ustawowych wymogów w zakresie wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. uchyla zarzut bezczynności z powodu przekroczenia terminu podstawowego wynikającego z art. 35 k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 grudnia 2019 r., sygn.. akt II SAB/Rz 99/19, LEX nr 2758956), podobnie jak dochowanie terminu dodatkowego, wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a. Kwestia natomiast faktycznego istnienia przesłanek do przedłużenia terminu załatwienia sprawy (zasadności jego przedłużenia) na tej podstawie oraz adekwatności jego długości do rzeczywistych wymogów postępowania i możliwości organu podlega ocenie w kontekście zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, nie zaś bezczynności organu.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu [...]r., zawiadomienie o zmianie miejsca zamieszkania i wniosek o przekazanie akt do właściwego organu wpłynęły [...]r. Jak ponadto wynika w wyjaśnień organu (odpowiedź na skargę), skarga wpłynęła do organu [...] r. i w tym samym dniu akta sprawy zostały przekazane do Wojewody M. zgodnie z właściwością miejscową.
Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że organ nie tylko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie tj. w przeciągu miesiąca lub dwóch miesięcy, ale także nie zakończył postępowania do dnia utraty właściwości miejscowej przez Wojewodę D. Od dnia złożenia wniosku ([...]r.) do dnia przekazania akt sprawy do Wojewody M. ([...]r.), a wiec przez cztery miesiące, organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, nie dokonał nawet wstępnej oceny wniosku. Powyższe niewątpliwie wyczerpuje znamiona bezczynności w przedstawionym na wstępie rozumieniu.
Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc jednak pod uwagę czas trwania postępowania (na dzień wniesienia skargi) Sąd uznał, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie opóźnienie wyniosło niespełna 2 miesiące, licząc od końca wydłużonego, dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., do dnia utraty właściwości miejscowej do rozpoznania sprawy przez Wojewodę D. W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 140 § 1a p.ps.a. stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała bezczynność organu, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku).
Jakkolwiek wraz ze zmianą miejsca zamieszkania przez stronę skarżącą Wojewoda D. utracił właściwość miejscową do wydania decyzji w sprawie, to wobec niezakończenia postępowania na dzień wniesienia skargi brak było, zdaniem Sądu, przeszkód do rozpoznania skargi dotyczącej bezczynności tego organu, bowiem ma ono na celu ocenę bezczynności (i jej charakteru) organu wskazanego przez stronę, który prowadził postępowanie na etapie wniesienia skargi. Natomiast zakończenie postepowania przez wydanie decyzji lub innego aktu będzie obecnie możliwe jedynie przez organ właściwy miejscowo tj. ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. To zaś zaważyło na umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 kt 3 p.ps.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.ps.a. w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu kończącego postępowanie – o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy.
W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie jaskrawych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17). W kontrolowanej sprawie Sąd nie dostrzegł okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, uznając że przewlekłość działania organu nie była znaczna i nie miała charakteru rażącego, a ponadto wobec utraty właściwości miejscowej przez Wojewodę D. zasądzenie kwoty od organu nie pełniłoby już funkcji dyscyplinującej.
Z tych samych względów, w ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc w tym zakresie ponadto pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.).
Mając na uwadze powyższe Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny i w tej części skargę oddalił (pkt IV wyroku).
O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Oceniając charakter sprawy i zdeterminowany nim nakład pracy Sąd uznał zarazem, że brak było podstaw do zasądzenia podwyższonych kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.