Uzasadnienie
Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez K.B. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] grudnia 2018 r.. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła strona naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) przez niedochowanie terminu na załatwienie sprawy i rażące przekroczenie terminów. Wniosła strona o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania aktu;
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) przyznanie od organu kwoty w wysokości kwoty wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a.;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca uzasadniała, że [...] grudnia 2018 r. złożyła wniosek do Wojewody o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, w tej samej dacie złożyła odciski linii papilarnych oraz otrzymała stempel w paszporcie. 30 grudnia 2019 r. złożyła ponaglenie. 17 stycznia 2020 r. uzupełniła wniosek o zaktualizowane dokumenty. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w sprawie i z organem nie ma żadnego kontaktu. Zdaniem strony organ pozostaje w sprawie bezczynny.
Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dacie złożenia wniosku, tj. [...] grudnia 2018 r. organ wszczął postępowanie, o czym poinformował stronę, wyznaczył także wówczas nowy termin jej załatwienia na dzień [...] czerwca 2019 r. 29 kwietnia 2019 r. organ wskazał kolejny termin załatwienia sprawy, który wyznaczył na dzień 19 lipca 2019 r. Pismo wskazujące nowy termin załatwienia sprawy nie zostało przez stronę odebrane i wróciło do organu 23 maja 2019 r. 29 kwietnia 2019 r. organ na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. 17 czerwca 2019 r. Strona został wezwana o uzupełnienie braków formalnych wniosku, ww. pismo nie zostało przez stronę podjęte i wrócił od organu 11 lipca 2019 r. 2 stycznia 2020 r. Strona złożyła ponaglenie, które 14 lutego 2020 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu ds.
Cudzoziemców. 20 stycznia 2020 r. Strona uzupełniła dokumenty w sprawie. 7 lutego strona złożyła skargę do Sądu. 20 lutego 2020 r. organ wydał decyzję udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu.
Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z [...] grudnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi [...] lutego 2020 r. (data wpływu do organu) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Decyzja została wydana już po wniesieniu skargi. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszą czynność w sprawie podjął w dacie wniesienia wniosku, jednak czynności ta polegała na wydłużeniu czasu postępowania do [...] czerwca 2019 r. Kolejną czynność organ podjął 29 kwietnia 2019 r., kiedy to wystąpił do właściwych organów o informację o stronie oraz wezwał stronę o uzupełnienie braków wniosku. Strona wezwania nie podjęła. Strona nie podjęła również kolejnego wezwania organu z 17 czerwca 2020 r. Zauważa Sąd w tym miejscu, że organ w wezwaniach pouczył stronę, że brak uzupełnienia dokumentów skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego.
Organ pomimo takiego wskazania, przez kolejne miesiące nie podejmował żadnych działań. Z akt wynika, że strona złożyła ponaglenie dopiero w styczniu 2020 r., a następnie [...] lutego skargę do Sądu. Postępowanie organu zdaniem Sądu stanowi o pozostawaniu przez organ w bezczynności. Po wezwaniu strony o uzupełnienie braków wniosku w czerwcu 2019 r. organ przez kolejne 7 miesięcy pozostawał bezczynny. Podkreślić trzeba, że gospodarzem postępowania jest organ i jest on zobowiązany do sprawnego jego przeprowadzenia i zakończenia. Decyzja w sprawie została wydana już po wniesieniu skargi do Sądu.
Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a.
Z uwagi na fakt, że na moment orzekania sprawa została załatwiona przez organ – Wojewoda wydał [...] lutego 2020 r. decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia.
Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15).
Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym.
Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15).
Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu, który przez 7 miesięcy nie podejmował żadnych czynności, nie znajduje uzasadnienia.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.
Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.