Uzasadnienie
K. S. (dalej: strona skarżąca, skarżący) wniósł – [...] lutego 2020 r. - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] lipca 2016 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy;
- 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku;
- 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 20 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.
- 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy;
- 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że strona skarżąca złożyła wniosek 26 lipca 2016 r. (data wpływu do organu). W dniach 28 lipca 2016 r. oraz 16 sierpnia 2016 r. strona skarżąca uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. W dniu 2 września 2016 r. Organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1650) wystąpił do odpowiednich Służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym samym dniu organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień 26 listopada 2016 r. oraz wezwano do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Strona została poinformowana o możliwości otrzymania stempla do paszportu. Skarżący uzupełnił powyższe dokumenty niezwłocznie. Pismem z 24 stycznia 2017 r. organ poinformował stronę skarżącą, że postępowanie nie zakończy się w terminie wskazanym w piśmie z 2 września 2016 r. Strona skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także została wezwana do uzupełnienia braków. Pismem z 27 lutego 2017 r. skarżący został wezwany do oświadczenia, czy podtrzymuje wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 26 lipca 2016 r., a jeśli tak to o wskazanie celu pobytu i okoliczności, które są podstawą do ubiegania się o to zezwolenie oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia wskazanych wyżej danych. W dniu 27 grudnia 2017 r. skarżący zmienił podstawę wniosku z "wykonywania pracy" na "prowadzenie działalności gospodarczej"; 8 marca 2018 r. dostarczył dokumenty dotyczące prowadzonej przez siebie spółki; 20 marca 2018 r. poinformował o zmianie adresu do doręczeń (dotyczył jego pełnomocnika); 30 marca 2018 r. wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie; 17 kwietnia 2018 r. przedłożył dalszą dokumentację spółki.
Pismem z 25 kwietnia 2018 r. (wezwanie doręczone pełnomocnikowi 7 maja 2018 r.) organ został wezwany do dostarczenia pozostałej dokumentacji dotyczącej spółki. Pismem z 7 maja 2018 r. poinformowano jego pełnomocnika o przekazaniu zażalenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców; mimo upływu 3 miesięcy - do dnia sporządzania skargi - zarówno on, jak i jego pełnomocnik, nie otrzymali informacji o rozpatrzeniu w/w zażalenia. W dniu 13 czerwca 2018 r., 27 września 2018 r. oraz 22 listopada 2018 r. skarżący przedłożył dalszą dokumentację w sprawie. W dniu 17 września 2018 r. do urzędu wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 31 października 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrokiem z 11 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 71/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że I. Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego, II. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddalił; V. zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocny wyrok został doręczony Wojewodzie 3 grudnia 2018 r. Pismem z 11 lutego 2019 r. strona skarżąca wezwała organ do wykonania powyższego wyroku.
Następnie strona skarżąca wniosła skargę na niewykonanie wymienionego wyżej orzeczenia. W dniu 14 czerwca 2019 r. strona skarżąca ponownie uzupełniła materiał dowodowy w sprawie. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 131/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu I. wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 3000 zł, II. stwierdził, że bezczynność Wojewody w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł; IV. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 2 września 2019 r. strona skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku. W dniu 6 września 2019 r. doręczono prawomocne orzeczenie do organu. W dniu 19 lutego 2020 r. organ poinformował stronę skarżącą o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na dzień 19 marca 2020 r. oraz wezwano stronę skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie miesiąca od dnia złożenia wniosku, następną po upływie kolejnych czterech i pięciu miesięcy, a kolejną podejmuje po czternastu miesiącach na skutek wniesionego w sprawie zażalenia. Przez kolejne dwadzieścia dwa miesiące organ pozostawał w bezczynności, aż do dnia 19 lutego 2020 r., kiedy poinformował o nowym terminie zakończenia postępowania oraz wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku.
Należy podkreślić, że powyższą czynność organ podjął już po wydaniu wyroku uwzględniającego skargę w przedmiocie niniejszego wniosku na przewlekłość postępowania oraz skargę na niewykonanie prawomocnego orzeczenia. Od dnia złożenia wniosku tj. 26 lipca 2016 r., do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu minęły czterdzieści trzy miesiące. Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika, aby do bezczynności Wojewody przyczyniła się strona skarżąca, która wprawdzie składała kolejne dokumenty, lecz było to związane ze zmianą jej sytuacji w czasie, kiedy organ nie podejmował w sprawie żadnych czynności.
W przekonaniu Sądu, nie można ponadto zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w prowadzonym postępowaniu po wyroku z dnia 11 października 2018 r. przez szesnaście miesięcy (do 19 lutego 2020 r.) pomimo, że Sąd orzekł, że przedmiotowe postępowanie administracyjne Wojewody już na dzień 11 października 2018 r. było prowadzone rażąco przewlekle. Sąd stwierdził, że wyjaśnienia Wojewody zawarte w piśmie z 19 lutego 2020 r. odnośnie konieczności wyznaczenia dodatkowego terminu do zakończenia tego postępowania z powodu uzupełnienia materiału dowodowego nie stanowią żadnego usprawiedliwienia dla powołania się na art. 36 k.p.a. biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie to zostało wszczęte 26 lipca 2016 r., czyli prawie czterdzieści trzy miesiące wcześniej.
Sąd zauważa, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) oprócz pisma z 21 marca 2018 r. Wojewoda uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.
Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważył przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Ponownie podkreślenia wymaga, że Sąd podjął już rozstrzygnięcie w zakresie wniosku strony o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania (w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony dotyczącym przewlekłości postępowania, w wyroku III SAB/Wr 71/18 z 11 października 2018 r.). Jednak jak wynika z akt sprawy, pomimo, że wspomniane wyżej orzeczenie jest prawomocne od dnia 20 listopada 2018 r., a dodatkowo zapadł wyrok w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. III SA/Wr 131/19, które jest prawomocne od dnia 24 sierpnia 2019 r. to Wojewoda do dnia wydania niniejszego orzeczenia tj. 28 maja 2020 r. nie wywiązał się z nałożonego przez Sąd obowiązku załatwienia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Nie uszło uwadze Sądu, że podjęcie jedynej czynności od dnia powyższych wyroków zajęło Wojewodzie odpowiednio szesnaście i siedem miesięcy.
W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mając na uwadze żądanie strony skarżącej wniesione w przedmiotowej skardze, ponownie zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd wyznaczając organowi termin 30 dni do zakończenia postępowania (wbrew żądaniu skargi) wziął pod uwagę fakt, że od 14 marca 2020 r. czyli daty ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, następnie stanu epidemii praca urzędów administracji jest utrudniona z przyczyn całkowicie od tych organów niezależnych.
W analizowanej sprawie należy wskazać, że pomimo przyznania od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł (wyrok o sygn. akt III SA/Wr 131/19), organ nadal nie wywiązał się z nałożonego przez Sąd obowiązku. Podkreślenia wymaga, że od doręczenia prawomocnego orzeczenia i zwrotu akt upłynęło już osiem miesięcy, w trakcie których Wojewoda wystosował do strony jedynie pismo w dniu 19 lutego 2020 r. W związku z powyższym Sąd postanowił ponownie przyznać od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 4500 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa.
Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty kolejnej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej ww. sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP.
Sąd przyznając stronie sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a stwierdził, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.