Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.
K. M. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł - [...] marca 2020 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] lipca 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej,
- 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 5. przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 4 000 złotych,
- 6. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym,
- 7. zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiła tak rozumiana przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, co potwierdza analiza akt sprawy administracyjnej. Wskazuje ona, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 2019 r. wpłynął do organu [...] lipca 2019 r. Wobec braków formalnych wniosku pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ wezwał stronę skarżącą do ich usunięcia w terminie 7 dni oraz do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim – również w terminie 7 dni. Jednocześnie poinformował skarżącego, że nieusunięcie braków formalnych wniosku we wskazanych terminach liczonych od dnia odebrania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania – zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Organ pouczył przy tym o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej dwukrotnie awizowana przesyłka z wezwaniem nie została podjęta w terminie przez skarżącego i po jej zwrocie została złożona do akt.
Organ zwracał się przy tym drogą mailową (wiadomości mailowe z [...] listopada 2019 r. i z [...] grudnia 2019 r.) do skarżącego z prośbą o pilne wskazanie jego aktualnego adresu pobytu w Polsce ze wskazaniem, że w przeciwnym razie sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie będzie prowadzona. Na skutek braku odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków wniosku organ pismem z [...] stycznia 2020 r. pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Pismami z [...] lutego 2020 r. skarżący poinformował organ o zmianie adresu oraz wniósł ponaglenie, natomiast pismami z [...] lutego 2020 r. i [...] marca 2020 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. organ odmówił skarżącemu przywrócenia terminu.
Wymaga przy tym podkreślenia, że - jak wynika z akt sprawy administracyjnej - strona skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie skierowane do niej przez organ. Poza złożeniem samego wniosku o wydanie zezwolenia nie uzupełniła – na chwilę przekazania skargi do Sądu – braków formalnych wniosku, o których usunięcie została przez organ wezwana. Na skutek nieusunięcia przez stronę skarżącą braków formalnych wniosku organ pozostawił go bez rozpoznania, natomiast wniosek o przywrócenie terminu – złożony przez skarżącego po prawie siedmiu miesiącach od wezwania organu – nie został przez organ uwzględniony.
Biorąc pod uwagę powyższe – zarówno stan faktyczny sprawy, jak i brak wystąpienia okoliczności i przesłanek koniecznych do uznania jej przewlekłości, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.