Uzasadnienie
Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. W. (dalej: strona, skarżąca) z dnia [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy.
Pismem z dnia 28 czerwca 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. lub w jego delegaturach, uzupełnienia wniosku w części "E" o datę i podpis oraz przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Jednocześnie poinformowano o obowiązku złożenia linii papilarnych oraz przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia.
W dniu 9 lipca 2019 r. strona stawiła się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. i uzupełniła wyżej wskazane braki wniosku.
Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: 17 luty 2020 r.) strona złożyła ponaglenie na przewlekłość organu, przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 27 lutego 2020 r.
Pismem z dnia 26 lutego 2020 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto organ pismem z tego samego dnia organ wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. – S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego związku małżeńskiego strony. Kolejnym pismem z dnia 26 lutego 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 26 maja 2020 r. oraz wezwał do uzupełnienia dokumentów w sprawie poprzez dostarczenie 4 kolorowych fotografii, odpisu aktu małżeństwa strony oraz dowodu osobistego małżonka strony.
W dniu 12 marca 2020 r. (data wpływu do organu) skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłość Wojewody w rozpoznaniu jej wniosku.
Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. oparta została na zarzutach naruszenia przepisów: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Strona skarżąca wniosła o:
- 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania,
- 2. zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
- 3. stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a.
- 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych
- 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że organ od dnia złożenia wniosku, tj. przez ponad rok nie podjął żadnych czynności w sprawie. Do dnia wniesienia skargi nie wydano decyzji w sprawie, co bardzo niekorzystnie wpływa na życie skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc niezasadność twierdzenia skarżącej o rażącym przekroczeniu terminu rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ podniósł,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Z kolei odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Według Wojewody, dla celów dyscyplinowania organu grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym niż przyznawanie stronie skarżącej sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze przedmiot skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postępowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.
W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć też należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13).
Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Mianowicie, z analizy materiału aktowego sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z 8 stycznia 2019 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Materiał ten potwierdza, że pierwszą czynność organ podjął po ponad pięciu miesiącach od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku.
Sąd jednak wskazuje, że nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu, tym bardziej, że podjęte przez organ czynności miały charakter typowy, powtarzalny i nie wymagały wielkiego nakładu pracy. Co więcej, po uzupełnieniu braków wniosku przez stronę w dniu 9 lipca 2019 r. organ przez kolejne siedem miesięcy pozostawał w bezczynności. Dalsze czynności (zwrócenie się do służb i wezwanie strony do uzupełnienia braków wniosku) organ podjął dopiero w dniu 26 lutego 2020 r., tj. po wniesieniu ponaglenia.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po prawie pięciu miesiącach od jego wpłynięcia, a po uzupełnieniu braków wniosku przez stronę milczy kolejne siedem miesięcy. Uchybia – poza pismem z 26 lutego 2020 r. - obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy.
Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie cechowało się przewlekłością, a organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania od 8 stycznia 2019 r., jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, w świetle ujawnionych okoliczności sprawy, sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Sytuacja, w której strona czeka tak długi okres czasu, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego). Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).
Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącą kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana i w tym zakresie oddalił dalej idącą skargę (pkt V wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).