Uzasadnienie
Przedmiotem skargi V. P. (dalej: Skarżąca, Strona) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 22 listopada 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z zaznaczonym celem: "wykonywanie pracy". Do wniosku załączono dowód uiszczenia opłaty skarbowej, kserokopie karty pobytu i stron paszportu, kserokopię dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia wydanego przez Uniwersytet [...] w K., kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] września 2018 r., kserokopię umowy o pracę na okres próbny z dnia [...] listopada 2018 r., zgłoszenie ZUS P ZUA, załącznik nr 1 do wniosku podpisany przez jednego członka zarządu "A" sp. z o.o. (pracodawcy), odpis z KRS pracodawcy.
W dniu [...] lutego 2019 r. Skarżąca stawiła się osobiście (bez wezwania) w siedzibie organu i złożyła odciski linii papilarnych, jak również przedłożyła brakujące kserokopie stron paszportu i złożyła oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych. Przedłożyła także kserokopię umowy o pracę na czas określony z dnia [...] lutego 2019 r. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 10 maja 2019 r. (data wpływu do organu administracji: 15 maja 2019 r.) Skarżąca, powołując się na art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożyła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynnością organu. W dniu 11 czerwca 2019 r. Skarżąca złożyła kolejne ponaglenie.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia formularza wniosku we wskazanych częściach oraz do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania spółki zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego lub inną osobę do tego upoważnioną (w ostatnim przypadku również o przedłożenie stosownego upoważnienia – oryginał do wglądu), wskazując, że należy uzupełnić wszystkie rubryki tego załącznika. Organ zaznaczył przy tym, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. złożone ponaglenie (bez wskazania jego daty) przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając, że jest ono uzasadnione i wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz związana jest z brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim.
W dniu 22 sierpnia 2019 r. tytułem uzupełnienia braków wniosku została złożona przez Skarżącą pierwsza strona wniosku oraz załącznik nr 1 podpisany przez dwóch członków Zarządu spółki "A" sp. z o.o. Do akt złożono ponadto umowę o pracę na czas określony z dnia [...] lutego 2019 r. oraz aneks do tej umowy z dnia [...] kwietnia 2019 r.
Pismem z dnia 16 października 2019 r. członek Zarządu spółki "A" sp. z o.o. (pracodawcy) zwrócił się o przyśpieszenie procesu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy dla Skarżącej.
Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. Skarżąca zwróciła się o uzupełnienie paszportu o stempel potwierdzający złożenie wniosku oraz przedłożyła aktualną umowę o pracę z dnia [...] października 2019 r. Z kolei pismem z dnia 12 listopada 2019 r. Skarżąca zwróciła się z prośbą o wyznaczenie terminu spotkania z inspektorem w celu omówienia statusu sprawy. Ponadto w dniu 28 lutego 2020 r. Skarżąca złożyła dodatkowo kserokopię strony paszportu z wizą.
Pismem z dnia 14 kwietnia 2020 r. Strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. (data wpływu do organu administracji publicznej 17 kwietnia 2020 r.). Wnioskowała o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) nakazanie organowi wydania decyzji do dnia 30 maja 2020 r.;
- 3) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł;
- 4) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Strona zwracała uwagę, że od 7 miesięcy organ nie podjął w sprawie żadnej czynności. Dopiero po złożeniu ponagleń (tj. po 9 miesiącach od złożenia wniosku) organ wystosował wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wskazano, że Strona nie była informowana o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani o terminie jej rozpoznania. Strona podniosła, że organ wyższego stopnia uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 18 lutego 2020 r., który to termin również upłynął bezskutecznie, przy czym nie poinformowano jej o nowym terminie załatwienia sprawy. Podkreśliła Strona, że organ kilkunastokrotnie przekroczył termin ustawowy na załatwienie sprawy. Bezczynność organu wynika przy tym wyłącznie z postawy (zaniechania) organu. W tej sytuacji zdaniem Skarżącej organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała przy tym Strona, że od 16 miesięcy żyje w niepewności, która przekłada się na jej codzienne funkcjonowanie na uczelni i u pracodawcy.
Nie ma nawet pewności, czy i na jakich zasadach zostanie dopuszczona do obrony pracy [...], nie może rozwijać swoich zawodowych umiejętności, a ponadto przez ponad dwa lata nie widziała swojej rodziny. Zdaniem Strony nałożenie obowiązku przez Sąd na organ administracji publicznej w postaci zapłaty na jej rzecz sumy pieniężnej w żądanej kwocie będzie stanowić formę rekompensaty za naruszenie jej praw.
W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. Jednocześnie organ podniósł, że wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które w konsekwencji mają wpłynąć na zwiększenie efektywności oraz przyspieszania wydawania przez Wojewodę decyzji kończących postępowania. Dalej, wskazał na brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podkreślił, iż przyznanie Stronie żądanej kwoty pieniężnej jest jego zdaniem bezzasadne.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ, powołując się na treść art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wskazując, że w złożonym załączniku nr 1 podpisanym przez dwóch członków zarządu spółki będącej pracodawcą Skarżącej nie wypełniono części III – oświadczenia podmiotu powierzającego wykonywanie pracy dotyczącego niekaralności. Podano przy tym, że w wezwaniu zostało wyraźnie wskazane, iż należy uzupełnić wszystkie rubryki tego załącznika. W związku z tym w ocenie organu brak formalny nie został przez Stronę uzupełniony do dnia sporządzenia zawiadomienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku Skarżącej okazała się uzasadniona.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącej złożony w dniu 22 listopada 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (17 kwietnia 2020 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Dopiero po wniesieniu skargi i na skutek jej wniesienia organ wydał zawiadomienie z dnia [...] maja 2020 r. o pozostawienie wniosku Skarżącej bez rozpoznania. Jak wynika z akt sprawy, pierwsza czynność procesowa w sprawie została wprawdzie podjęta po upływie około 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku ale odbyła się ona z inicjatywy Strony, która osobiście stawiła się w organie i dopełniła potrzebnych czynności. Wezwanie do uzupełnienia wniosku przez przedłożenie dokumentów organ skierował do Strony dopiero w dniu 9 sierpnia 2019 r. – mianowicie organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia formularza wniosku we wskazanych częściach oraz do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania spółki zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego lub inną osobę do tego upoważnioną.
Po wystosowaniu powyższego wezwania organ nie podejmował czynności aż do dnia [...] maja 2020 r. (tj. przez okres 9 miesięcy), kiedy to – już po złożeniu przez Stronę skargi - zawiadomił ją o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wypada dodać, że – jak wskazuje Strona a czego organ nie kwestionuje - pomimo wyznaczenia przez organ wyższego stopnia (na skutek rozpatrzenia ponaglenia) terminu zakończenia sprawy na dzień 17 lutego 2020 r., sprawa nie została w tym terminie zakończona (jak wyżej zaznaczono, zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wydano dopiero w dniu [...] maja 2020 r.).
Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wskazany wyżej przepis nie pozostawia wątpliwości, że stosując art. 149 § 1 pkt 1 - 3 p.p.s.a. a contrario, sąd może oddalić skargę na bezczynność postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ administracji nie pozostawał w bezczynności (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 maja 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 51/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 10 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 13/19, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Taka wykładnia jest niewątpliwie następstwem założenia, że skarga na bezczynność ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji do załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie.
W konsekwencji sąd będzie zobowiązany oddalić skargę wówczas, gdy została rozpoznana, załatwiona jeszcze przez wniesieniem skargi, jako, że celem stwierdzenia bezczynności jest przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1795/17, publ. w CBOSA). Wskazać przy tym należy, że przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę do istoty, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Załatwienie sprawy może polegać na pozostawieniu podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Czynność taka, jak wynika z uchwały podjętej przez siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 (publ. w ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2), podlega kontroli w ramach skargi na bezczynność.
Zgodnie z uzasadnieniem powyższej uchwały, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, spośród wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a.), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.
Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452).
Nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. W najnowszej literaturze przedmiotu nie ma w tej kwestii wątpliwości (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 120; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 625; R. Stankiewicz [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, s. 386). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie.
Zatem w ramach obecnie rozpoznawanej skargi zadaniem Sądu jest ocena, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ administracji zasadnie pozostawił bez rozpoznania wniosek Skarżącej, w konsekwencji czy na moment rozpoznawania skargi był czy też nie był bezczynny.
Badając pod tym kątem sprawę, Sąd doszedł do przekonania, że w świetle zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) postępowanie organu administracji polegające na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania było prawidłowe, w szczególności nie narusza art. 64 § 2 w zw. z art. 54 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Jak już wyżej wskazano, w dniu 9 sierpnia 2019 r. organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia formularza wniosku we wskazanych częściach oraz do przedłożenia załącznika nr 1 do wniosku podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez organ uprawniony do reprezentowania spółki zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego lub inną osobę do tego upoważnioną (w ostatnim przypadku również o przedłożenie stosownego upoważnienia – oryginał do wglądu), wskazując przy tym w sposób wyraźny, że należy uzupełnić wszystkie rubryki tego załącznika. Organ zaznaczył przy tym, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie 7 dni skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Trzeba zauważyć, że istotnie załączony do wniosku z dnia 22 listopada 2018 r. załącznik nr 1 został podpisany wyłącznie przez jednego członka Zarządu spółki "A" sp. z o.o. (pracodawcy Skarżącej) – A. J., podczas gdy ze złożonego odpisu z KRS pracodawcy wynikało, że jeżeli Zarząd jest wieloosobowy, tak jak to miało miejsce, spółka jest reprezentowana przez dwóch współdziałających członków Zarządu, przez członka Zarządu wraz z prokurentem lub przez dwóch współdziałających prokurentów.
Zasadnie zatem organ wezwał Skarżącą do uzupełnienia powyższego braku wniosku, zaznaczając przy tym jednocześnie, że załącznik nr 1 podpisany zgodnie z zasadami reprezentacji tej spółki, powinien być wypełniony w sposób kompletny. Tymczasem Strona tytułem uzupełnienia powyższych braków wniosku przedłożyła omawiany załącznik nr 1, który został wprawdzie prawidłowo podpisany (przez dwóch członków Zarządu – A. J. i P. K.), lecz zawierał niewypełnione rubryki w zakresie oświadczenia podmiotu powierzającego pracę cudzoziemcowi odnośnie karalności bądź niekaralności. W tej sytuacji słusznie uznał organ, że braki formalne wniosku w istocie nie zostały uzupełnione, wbrew jasnej i precyzyjnej treści wezwania. Wobec powyższego, zasadnym było pozostawienie złożonego przez Stronę wniosku bez rozpoznania, zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie wzywającym do uzupełnienia jego braków.
Powyższe okoliczności, dotyczące prawidłowego merytorycznie działania organu polegającego na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie zmieniają jednak oceny, że bezczynność organu miała w sprawie miejsce. Jak już wcześniej wskazano, omawiana czynność została podjęta w dniu [...] maja 2020 r., a więc już po złożeniu skargi, po upływie około 9 miesięcy od wystosowania wezwania do Skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku i złożenia przez nią dokumentów tytułem uzupełnienia tych braków (co miało miejsce w sierpniu 2019 r.).
Wcześniejsze działania organu ograniczyły się do czynności związanych z jej osobistym stawiennictwem w siedzibie organu w lutym 2019 r. (pobranie odcisków linii papilarnych, przyjęcie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych) i nastąpiły z inicjatywy Skarżącej (jak wynika z akt sprawy, organ nie wzywał Skarżącej do osobistego stawiennictwa). Od złożenia przez Skarżącą wniosku w dniu 22 listopada 2018 r. żadne inne czynności organu nie były w sprawie podejmowane, z wyjątkiem przekazania ponaglenia do właściwego organu, która to czynność nie miała charakteru merytorycznego, nie zmierzała bowiem do podjęcia rozstrzygnięcia.
Sąd miał jednak na względzie, że zgodnie z treścią przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), zgodnie z którym w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Biorąc to pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się bezczynności, nie uwzględnił okresu od dnia 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie ustawy) do dnia [...] maja 2020 r. (data zakończenia postępowania). W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ pozostawał bezczynny do dnia 31 marca 2020 r.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność Wojewody D. w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).
Dla uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15).
Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy.
Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad dwóch lat nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. Potwierdzeniem takiej oceny jest zresztą przytoczona przez Stronę treść postanowienia organu wyższego stopnia o uznaniu ponaglenia strony za uzasadnione, czemu organ nie zaprzecza.
W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po 7 miesiącach od jego wpływu, a następnie opieszale prowadzi postępowanie, pozostawiając wniosek bez rozpoznania po upływie około 9 miesięcy od złożenia przez Skarżącą dokumentów tytułem uzupełnienia jego braków (z tym istotnym zastrzeżeniem, że wyłączeniu z kwalifikowania braku działań jako bezczynności podlega okres od dnia 31 marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r.).
Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III wyroku), a to z tego względu, że postępowanie w sprawie na dzień wydania wyroku zostało zakończone.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek strony Sąd przyznał jej zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane.
Sąd wziął przy tym pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Sąd miał na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe w znaczącej mierze przed okresami, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a ponadto przy kwalifikowaniu braku działania organu jako bezczynności Sąd nie uwzględnił okresu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia zakończenia postępowania w sprawie, tj. do dnia [...] maja 2020 r. W konsekwencji, okres ten nie został uwzględniony również przy dokonywaniu oceny zasadności przyznania Stronie sumy pieniężnej z art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wyłącznie wpis od skargi w wysokości 100 zł.