Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T.H. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że 31 grudnia 2018 r. Skarżąca złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikami (zał. nr 1, ksero paszportu, kserokopia umowy o pracę tymczasową, certyfikat agencji pracy, oświadczenie o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych, potwierdzenie uiszczenia opłaty za wydanie zezwolenia, informację Starosty, umowę najmu, pełnomocnictwo, wydruki KRS, 3x zdjęcia). W dniu 11.03.2019 r. wpływa do Organu pismo Strony o niezwłoczne wyznaczenie terminu na złożenie odcisków palców oraz potwierdzenia w paszporcie daty wpływu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, albowiem takie potwierdzenie pieczątką jest wymagane do nadania numeru PESEL.
Następnie 9 października 2019 r. wpływa ponaglenie Strony z wnioskami o przyspieszenie rozpoznania sprawy, uwzględnienie ponaglenia i wydanie w określonym terminie aktu administracyjnego oraz udzielenie informacji na jakim etapie jest rozpatrywana sprawa. W dniu 31.03.2019 r. Organ otrzymuje kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W dniu 21.05.2020 r. Organ tworzy pisma: przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz wzywające Stronę w terminie 30 dni od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia ważnego dokumentu podróży (kserokopia stron paszportowych z adnotacjami), uzupełnienia złożonego formularza w rubrykach: A 16, A 19 CII, dołączenie 4 kolorowych fotografii z informacją, iż nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Tym samym pismem wezwano również o złożenie odcisków linii papilarnych.
W skardze zarzucono Organowi naruszenie art. 12, w związku z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. u. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.)- dalej jako k.p.a., przez przewlekłe prowadzenie postepowania i nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu i złożono wnioski o: 1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości: 6.000,00 zł; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano okoliczności sprawy i zarzucono brak jej rozpoznania we właściwym czasie oraz długotrwałą zwłokę Organu.
W odpowiedzi na skargę zawarto wniosek o jej oddalenie. Organ wskazał ponadto, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tutejszym Urzędzie przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
W kwestii żądania Strony zasądzenia sumy pieniężnej Organ podniósł, iż owa suma jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Skłonił się przy tym do nadania pierwszeństwa grzywnie. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Suma pieniężna, nie ma przy tym charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
Zdaniem organu, Skarżąca nie uzasadnił istnienia i rozmiaru krzywdy, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Tym samym w ocenie Organu wniosek o przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 21 maja 2020 r. – pisma: przekazujące ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców i o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy wraz z wezwaniem o uzupełnienie braków złożonego wniosku. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynął ponad rok. Zdaniem Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 12 miesiącach od jego wpływu do Organu. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku.
Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 31 marca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności Organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 31.12.2018 r., a więc ponad 12 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 18.06.2020 r. i sprawa nadal nie jest rozstrzygnięta.
Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15zzs wymienionej ustawy, Organ przez 12 miesięcy nie uczynił nic, w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Tym samym zachowują aktualność wcześniejsze uwagi Sądu o braku w ogóle reakcji Organu przez 12 miesięcy na wniosek Strony i to mimo wniesienia przez Nią ponaglenia. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (ponad 12 miesięcy) i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Strony, Jej żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu.
Sytuacja, w której Skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie oraz uporczywe milczenie Organu - nawet pomimo wniesienia przez Stronę ponaglenia nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Negatywnie odnieść należy się do jakiegokolwiek zajęcia się sprawą przez Organ dopiero w wyniku wniesienia przez Stronę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Skarżącej, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu.
Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.