Uzasadnienie
D. K., obywatel U. (dalej: strona, Skarżący) w dniu 11 marca 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.(dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpił w dniu 29 marca 2017 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy tj. przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę i niezałatwienie je w terminie; o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Poinformował jednocześnie, ze do dnia złożenia skargi nie został poinformowany o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji.
Argumentował, że organ powinien załatwić wniosek strony dnia 4 stycznia 2018 r. Tymczasem skarżący oczekuje rozstrzygnięcia już od 2 lat i 8 miesięcy. Ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów. W uzasadnieniu skargi wniósł też o nałożenie na organ grzywny w wysokości 10 000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania wskazując, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 29 marca 2017 r. Pismem z 19 maja 2017 r. (data wpływu do organu 5 czerwca 2017 r.) pracodawca skarżącego zwrócił się o o uzyskanie stempla w paszporcie cudzoziemca potwierdzającego złożenie wniosku. W dniu 20 czerwca 2017 r. strona uzupełniła dokumenty w sprawie. Pismem z 3 października 2017 strona poprosiła o stempel w paszporcie potwierdzający złożenie wniosku. Pismem z 4 października 2017 r. organ wystąpił też w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do odpowiednich służb o informację o cudzoziemcu.
Jednocześnie poinformował stronę o toczącym się postępowaniu i przewidywanym terminie jego zakończenia, który wyznaczył na 4 stycznia 2018 r. Wezwał też o przedłożenie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. W dniach 9 października strona uzupełniła dokumenty. W dniu 24 czerwca 2019 r. przedłożyła kolejne dokumenty. W dniu 6 września 2019 r. strona złożyła zażalenie, które organ przekazał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pismem z 22 maja 2020 r. W dniu 11 marca 2020 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy.
Organ ponadto poinformował, że decyzją z [...] maja 2020 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę ważnego do [...] maja 2023 r
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Argumentował, że problemy kadrowe oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami nie mającymi znaczenia w sprawie. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidywany w art. 35 k.p.a. nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest właśnie wynikiem olbrzymiej ilości wniosków i konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Liczba spraw prowadzonych przez inspektora oraz rozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu nie pozwalają na uznanie, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Zdaniem Wojewody, brak jest więc podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a przekroczenie to ma charakter rażącego naruszenia prawa.
Wypowiedział się też w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podkreślając, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek Skarżącego w tej mierze jest nieuzasadniony.
Co do wniosku o wymierzenie organowi grzywny podniósł, że postępowanie w sprawie zostało zakończone, zatem wniosek ten jest niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, zgodnie z wnioskiem strony, na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a.
Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.
Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek z 29 marca 2017 r. jest załatwiany zbyt długo.
Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynnością, którą organ podjął w okresie od złożenia wniosku przez stronę do dnia wniesienia skargi (11 marca 2020 r.) było dokonanie jednocześnie w dniu 4 października 2017 r. wystąpienie do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz pismo informujące o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (wyznaczony na 4 stycznia 2018 r.) oraz wezwanie do przedłożenia dokumentów. Wezwanie to strona wykonała w terminie (9 października 2017 r.). Weryfikacja formalna wniosku zajęła zatem organowi blisko 7 miesięcy. Przez następne ponad dwa lata organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Nie wywołało pożądanej reakcji pismo ponaglające z 19 maja 2017 r., ponaglenie w sprawie stempla w paszporcie (z 14 lipca 2017 r.), pismo ponaglające z 3 października 2017 r., zażalenie 14 lutego 2018 r. (wpływ do organu – 14 lutego 2019 r.) oraz ponaglenie dotyczące bezczynności organu z 6 września 2019 r. Dopiero to ostatnie ponaglenie, jak dowodzą akta sprawy, zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i to po upływie 8 miesięcy.
Nieefektywny upływ czasu, spowodował, że strona dosyłała dokumenty wynikające ze zmian życiowych i zawodowych. Trzeba też podkreślić, że strona na wezwanie złożyła konieczne dokumenty w sprawie i były one wystarczające, a przez to wniosek był kompletny – skoro organ po wniesieniu skargi, tj. [...] maja 2020 r. i na podstawie materiału dowodowego, którym dysponował od roku - wydał decyzję udzielającą Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy.
Z przebiegu postępowania wynika zatem, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli w ciągu 3 lat od złożenia wniosku, podjął dwie czynności w tym samym dniu (4 października 2017 r.). Niewątpliwie uzasadnia to twierdzenie o realizowaniu czynności nieefektywnie i przewlekle. Powyższe podlega jednoznacznej ocenie o braku koncentracji czynności.
Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.
Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania - w okresie 3 lat - w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zaniechanie stosowania zasady informowania stron, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a. ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Dodatkowo nieprzekazanie zażalenia, a następnie 6-miesieczna zwłoka w przekazaniu ponaglenia organowi wyższego stopnia także nie może być zaakceptowana, narusza bowiem wprost art. 37 § 4 k.p.a.
Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Ponadto Sąd w składzie orzekającym zgadza się z poglądem przedstawianym w podobnych sprawach skarg na przewlekłość Wojewody. Sąd tam wielokrotnie już wyjaśniał, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy. Wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od 3 lat.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który przez nieinformowanie o każdorazowym przekroczeniu terminu z podaniem przyczyn - co organ powinien czynić każdorazowo - naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakazującą działać w sposób budzący zaufanie. Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzekł w pkt II wyroku.
Sąd na podstawie art. 161 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy wobec wydania decyzji z [...] maja 2020 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku).
Z urzędu, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a, w kwocie 1 000 zł. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Jakkolwiek strona w uzasadnieniu skargi nie podała okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej, jednak z wielu pism ponaglających złożonych w sprawie przez skarżącego jasno wynika, jakie trudności wiązały się z tak długim oczekiwaniem na załatwienie wniosku.
Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego i odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.