Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Y. Z. (dalej: strona skarżąca, strona, skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ administracji) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. (data wpływu 18.12.2019 r.) skarżący przedłożył dokumenty, które nie zostały dołączone do wniosku.
Następnie w dniu 23 maja 2019 r. skarżący stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim, gdzie złożył odciski linii papilarnych oraz okazał oryginał paszportu do wglądu.
Pismem z dnia 26 września 2019 r. (data wpływu 14.11.2019 r.) skarżący złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie.
Pismem z dnia 31 grudnia 2019 r. (data wpływu 3.01.2020r.) skarżący przedłożył potwierdzenie dokonania opłaty, oświadczenie o miejscu zamieszkania w Polsce, załącznik nr 1 i informację starosty a przy piśmie z dnia 15 stycznia 2020 r. przedłożył 4 fotografie.
Pismem z 19 maja 2020 r. organ administracji przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu uznając je za zasadne. Organ administracji zauważył, że sposób prowadzenia spraw nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w tut. Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych, prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych.
Pismem z dnia 21 maja 2020 r. wystąpiono do Policji, ABW i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Następnie pismem z dnia 21 maja 2020 r. organ poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia ustala się na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni oraz na podstawie art. 50 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) wezwał do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce i na jaki okres w terminie 30 dni liczonego od odwołania stanu epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni
Strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu wnosząc o: zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; dokonania kontroli bezczynności Wojewody w kontekście postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. orzeczenie, że bezczynność w przedmiotowym postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w połowicznej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od Skarbu Państwa dla strony skarżącej odszkodowania w wysokości 10.000,00 zł tytułem rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.
Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.
Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.
Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Bez znaczenia jest natomiast przyczyna niezałatwienia sprawy. Swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też dużą liczbą wpływających spraw.
W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku w dniu 7 grudnia 2018 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie w dniu 21 maja 2020 r. poprzez zwrócenie się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Wydziału Zamiejscowego we Wrocławiu Delegatury ABW we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji oraz wezwanie skarżącego do złożenia dokumentu potwierdzającego zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce i na jaki okres, a także poprzez wskazanie skarżącemu przybliżonego terminu zakończenia postępowania administracyjnego na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni.
Wskazać też należy, że dopiero pismem z 7 maja 2020 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Zatem w okresie od 7 grudnia 2018 r. (data złożenia wniosku) do 21 maja 2019 r. (czynność opiniowania oraz wezwanie skierowane do strony oraz poinformowanie strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania) organ przez ponad 17 miesięcy nie podejmował nie podejmował żadnych czynności – mimo ponaglenia strony. Akta sprawy nie wskazują, by sprawa była skomplikowana i wymagała podejmowania przez organ czynności wykraczających poza zwykłe postępowanie. Czynności podjęte przez organ w postaci opiniowania u służb i wezwania strony do złożenia ww. dokumentu cechują się powtarzalnością, są typowe i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Brak działania organu we wskazanych okresach nie ma żadnych uzasadnionych powodów.
Nadto w okresie od 7 grudnia 2018 r. do 21 maja 2020 r. - znacznie przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a. - organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z rażącym uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., a bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, w pkt I sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wskazane okoliczności zaistniały w niniejszej sprawie. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie.
Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten podejmuje działania po długich okresach bezczynności, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł. Podkreślić należy, że przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, której wymierzenie jest oparte na uznaniu sędziowskim, ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z: 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16, 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18 i II OSK 916/18, 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19, 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19).
W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium obcego państwa. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności jak naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, niepewności prawnej, trudności z podróżowaniem, z drugiej zaś będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.
Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałej części dotyczącej odszkodowania (pkt V sentencji wyroku).
Podkreślić bowiem należy, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełnią funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie.
Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony suma pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu i w tym zakresie skargę oddalił (pkt V sentencji wyroku).
W dniu orzekania przez Sąd, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Okoliczność ta uzasadniała zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co też uczynił Sąd w niniejszej sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800).