Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.K. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynika z akt sprawy, 3 grudnia 2019 r. Strona złożyła wniosek (wraz z załącznikami) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. W tym samym dniu Organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i przewidywanym terminie jego zakończenia planowanym na dzień 3 października 2020 r. Wojewoda wskazał, że przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy jest spowodowane koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów i dużą ilością prowadzonych przed Organem postępowań w sprawach cudzoziemców. Ponadto poinformował Stronę, że jeżeli będzie konieczne złożenie dodatkowych dokumentów lub wyjaśnień, Organ wyśle w tej sprawie stosowne pismo za pośrednictwem poczty oraz, że w trakcie rozpatrywania wniosku pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest legalny.
W dniu 11.03.2020 r. Strona złożyła zaktualizowane dokumenty, tj.: umowę o pracę, i aneks nr 1 do umowy najmu), a także wniosła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz przewlekłym prowadzeniem postępowania. W ponagleniu zawarto wnioski o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, gdyż przekroczył dopuszczalny termin jej załatwienia,
- 2) stwierdzenie, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły,
- 3) stwierdzenie, że przewlekłość oraz bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie dwóch tygodni od doręczenia postanowienia stwierdzającego bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W uzasadnieniu ponaglenia wskazano między innymi, że od dnia wniesienia wniosku w sprawie o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, Strona nie otrzymała żadnego pisma. Pomimo upływu maksymalnego terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 1 k.p.a. Organ nie wydał decyzji. Wojewoda naruszył art. 36 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiadomił Strony o przyczynach zwłoki, wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył Strony o prawie do wniesienia ponaglenia. Pismem z 14 kwietnia 2020 r. Strona złożył korektę załącznika nr 1 do wniosku. W dniu 14 maja 2020 r. Organ otrzymał skargę Strony na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Pismem z 10 czerwca 2020 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w Warszawie ze stanowiskiem, iż ponaglenie jest uzasadnione. W dniu 17.06.2020 r. Organ sporządził pisma:
- – do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,
- – do Strony, w którym określił przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 30 września 2020 r., a także wezwał (w terminie 14 dni) do złożenia przedłużonej do 31 stycznia 2020 r. umowy najmu/użyczenia lub nowej umowy najmu/użyczenia, w której Strona będzie wymieniona z imienia i nazwiska, korekty załącznika nr 1 do wniosku oraz aneksu do umowy/nowej umowy na czas nieokreślony, równocześnie poinformowano o numerze wniosku w systemie "Przybysz"
W złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) - dalej jako: "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie, przez co nastąpiło rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżąca zawnioskowała o: stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego.
W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od chwili złożenia wniosku do momentu wniesienia skargi upłynęło ponad 5 miesięcy, co nie ma racjonalnego uzasadnienia. Organ nie tylko przekroczył podstawowe terminy załatwienia prawy, wynikające z przepisów, ale także naruszył art. 36 k.p.a., gdyż nie zawiadomił Strony o nowym terminie załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz nie pouczył jej o prawie do wniesienia ponaglenia. Postępowanie jest prowadzone w sposób nieefektywny. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej Skarżący podniósł, że rażące naruszenie terminów rozpatrzenia sprawy, powoduje u niego stan ogromnej niepewności prawnej i podważa zaufanie do państwa prawa. Ponadto, przekłada się na możliwości dotyczące podjęcia pracy i negatywne przeżycia psychiczne.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników, lecz był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tego powodu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy Skarżącego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zakwestionował także zasadność żądania zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej i wskazał, że w jego ocenie suma pieniężna powinna być zasądzana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Zastrzegł równocześnie, że celem skargi na bezczynność jest jej zwalczenie, doprowadzenie do zakończenia postepowania i dyscyplinowanie organu.
Tym samym w pierwszej kolejności należy rozpatrywać grzywnę, a dopiero w dalszej kolejności jeśli wymierzenie grzywny zdaniem sądu nie osiągnie wskazanych celów to można przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ uznał, że wniosek Strony o sumę pieniężną jest nieuzasadniony i powinien podlegać oddaleniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 10 i 17 czerwca 2020 r. – pisma odpowiednio o przekazaniu ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców i o informacje o Stronie do odpowiednich służb i o wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy wraz z wezwaniem do Strony o uzupełnienie dokumentów. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło ponad 6 miesięcy. Zdaniem Sądu wniosek do służb powinien zostać wystosowany niezwłocznie po wpływie wniosku – jest to czynność typowa dla tego rodzaju spraw, które cechuje powtarzalność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po 6 miesiącach od jego wpływu do Organu.
Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku. Obciążającym Organ jest również doręczenie Stronie pisma - o niezałatwieniu sprawy Skarżącego w terminie - już w momencie złożenia przez Stronę wniosku. Świadczy to (wraz z treścią samego pisma) o braku jakiejkolwiek weryfikacji wniosku przez Organ.
Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Jakkolwiek zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 14 maja 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w procedowaniu przez Organ. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 3 grudnia 2019r., a więc bierność organu trwała ponad 3 miesiące wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności i miesiąc (pisma Organu z 1 dnia 17.06.2020 r.) po uchyleniu art. 15 zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 21.07.2020 r. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15 zzs wymienionej ustawy Organ i po uchyleniu art. 15 zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez 4 miesiące nie uczynił nic, w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę zaniechanie w okresie 4 miesięcy poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się Skarżący. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu. Kolejnym argumentem przemawiającym na niekorzyść Organu i kwalifikowanym naruszeniu przepisów przez Wojewodę jest Jego pismo wręczone Stronie w dniu złożenia przez Nią wniosku o udzielenie zezwolenia, z którego wynika wprost, że niezależnie od tego czy wniosek jest kompletny i nadaje się do niezwłocznego rozpoznania, to Organ odkłada jego rozpoznanie już na samym "starcie" na okres 10 miesięcy – ignorując zawarte w k.p.a. terminy załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku.
Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącego o przyznanie Mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu.
Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.