Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.S.P. (dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynika z akt sprawy, 12 lipca 2019 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. Pismem z dnia 6 sierpnia 2019 r. Strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie złożonego wniosku. Następnie, pismem z 22 listopada 2019 r. (data wpływu do Organu – 13.05.2020 r.) złożone zostało ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W treści tego pisma wniesiono o:
- 1) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 1) zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy,
- 2) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że pomimo upływu ponad 4 miesięcy Strona nie otrzymała decyzji, ani żadnego pisma w sprawie. Nie zna nawet jej sygnatury ani inspektora prowadzącego postępowanie. Pismem z 8 maja 2020 r. (wpływ 13.05.2020 r.) Strona wniosła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że sprawa nie została rozpoznana pomimo upływu prawie 10 miesięcy. W dniu 13 maja 2020 r. do Organu wpłynęła kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga Strony na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 10.07.2019 r.
Decyzją z[...] czerwca 2020 r. Wojewoda Dolnośląski umorzył w całości wszczęte w dniu 9.08.2019 r. postępowanie w sprawie udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W treści rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że Strona dwukrotnie złożyła wniosek w tej samej sprawie (tj.12 lipca 2019 r. i w dniu 9.08.2019 r.), zatem jedno z postępowań tj. to zainicjowane wnioskiem z 9 sierpnia 2019 r. było od samego początku bezprzedmiotowe.
Pismem z 9 czerwca 2020 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W.. W treści pism Wojewoda uznał, że ponaglenie jest uzasadnione. Tego samego dnia, Organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim i przedstawienia ważnego dokumentu podróży z zakreśleniem 30 dniowego terminu na wykonanie wskazanych czynności i pouczono, że brak ich realizacji w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ponadto tym samym wezwaniem zobowiązano Stronę do dołączenia:
- – załącznika nr 1 – w terminie 7 dni,
- – 4 fotografii
Tu również zostało zawarte pouczenie Organu, że nieuczynienie zadość wezwaniu, spowoduje pozostaniem wniosku bez rozpoznania. W trzeciej części wezwania zobowiązano Stronę do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem zezwolenia i o złożenie odcisków linii papilarnych.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy zarzucono, naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071) - dalej jako: "k.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od chwili złożenia wniosku do momentu wniesienia skargi upłynęło ponad 10 miesięcy. Organ nie powziął wystarczających czynności w sprawie, zmierzających do jej zakończenia, w szczególności nie zakończył sprawy decyzją merytoryczną. Fakt, że Organ prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Organ przez długi okres ignorował Stronę, nie podejmował w sprawie żadnych czynności, a także nie informował o przyczynach nierozpoznania sprawy. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej Strona wskazała, że wielomiesięczne ignorowanie Strony przez Organ doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji. Strona potrzebuje karty pobytu, aby swobodnie przemieszczać się i pracować. Strona przez wiele miesięcy nie wiedziała czy Organ w ogóle proceduje Jej wniosek, czy został prawidłowo złożony oraz czy do zakończenia sprawy niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty. Dodatkowo zastrzeżono, że skarga obejmuje okres do dnia 31.03.2020 r.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Organu, lecz był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tego powodu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy Skarżącego nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zakwestionował także zasadność żądania zasądzenia na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej i wskazał, że w Jego ocenie suma pieniężna powinna być zasądzana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wskazano również, że Strona nie uzasadniła istnienia i rozmiaru krzywdy oraz że okres ważności Jej karty pobytu został przedłużony do 30 dnia od dnia odwołania tego ze stanów zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, który obowiązywał jako ostatni (art. 15 z2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U., poz. 374 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 8 i 9 czerwca 2020 r. – odpowiednio decyzja o umorzeniu postępowania oraz przekazanie ponaglenia i wezwanie skierowane do Skarżącego. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło ponad 10 miesięcy. Skarga została ograniczona do przewlekłości za okres od dnia złożenia wniosku do 31 marca 2020 r., tym samym obejmowała ponad 8 miesięcy. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji milczy przez ww. okres, a dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad 10 miesiącach od jego wpływu do Organu. Niewątpliwie czynności Organu zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony, a sprawa nadal jest w toku.
Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 15 maja 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 12 lipca 2019 r., a więc ponad 8 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 21.07.2020 r. Tym samym nawet oceniając stan faktyczny sprzed stanu zagrożenia epidemiologicznego, stanu epidemii i obowiązywania art. 15 zzs wymienionej ustawy Organ przez 8 miesięcy nie uczynił nic, w związku z wniesieniem przez Stronę wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (8 miesięcy) i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie oraz brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień niniejszego wyroku, Sąd uznał, że przewlekłość Organu administracji w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu.
Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie, a do podjęcia jakichkolwiek działań przez Organ konieczna jest motywacja skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku.
Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącego o przyznanie Mu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 500,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu.
Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do wniosku o legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.