Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O.P.(dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy, 19 października 2018 r. Strona złożyła wniosek (wraz załącznikami) o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy celem wykonywania pracy. Pismem z 27 listopada 2018 r. Strona złożyła ponaglenie dotyczące bezczynności Organu, w którym wniosła o:
- 1) stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie,
- 1) wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie,
- 2) niezwłoczne rozpatrzenie sprawy i umieszczenie stempla potwierdzającego złożenie wniosku w paszporcie,
- 3) pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej osoby odpowiedzialnej za zaistniałą sytuację.
Pismem z 15 grudnia 2018 r. Organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa oraz o uzupełnienia wniosku i przedstawienia ważnego dokumentu podróży pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni, będzie skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Pismo zawierało również wezwanie do złożenia odcisków linii papilarnych oraz o uiszczenie opłaty skarbowej od zezwolenia. Pismem z 17 grudnia 2018 r. Organ przekazał ponaglenie Strony Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w W..
W dniu 3.01.2019 r. do Organu wpłynęło pismo Strony, w którym wyjaśniła, że firma w której była zatrudniona, zawarła z nią porozumienie o rozwiązaniu umowy o pracę w związku z upływem ważności karty pobytu. Do pisma załączono kopie porozumienia o rozwiązaniu umowy o pracę, ksero paszportu, ksero wpłaty tytułem zezwolenia, uzupełnione pola wniosku. W dniu 7 stycznia 2019 r. Skarżąca stawiła się osobiście przed Organem i złożyła odciski palców. W dniu 28.08.2019 r. do Urzędu wpływają: umowa zlecenia Strony, informacja starosty z 27 sierpnia 2019 r.
Postanowieniem z 20 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie Strony za uzasadnione, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 19.12.2019 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz uznał, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z 8 października 2019 r. Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Straży Granicznej o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tą samą datę nosi pismo Organu, w którym informuje Stronę, że nowy termin zakończenia postępowania w sprawie ustala się na dzień 19.12.2019 r. oraz jednocześnie wzywa Stronę do uzupełnienia dokumentów w sprawie (w terminie 14 dni) o: 1) dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające pobyt Strony na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, wraz z ewentualnym załącznikiem nr 1, 2) dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny, 3) dokumentów potwierdzających, że Strona ma zapewnione na terytorium RP miejsce zamieszkania.
Zakreślony Stronie również został termin 30 dni na dostarczenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. W dniu 29.11.2019 r. do Organu wpłynęła umowa użyczenia lokalu. Następnie 9 kwietnia 2020 r. do Organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie zawierające wnioski o: 1) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do jej załatwienia, 3) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. W dniu 9.04.2020 r. Organ otrzymał kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. W dniu 25 maja 2020 r. Organ tworzy pismo informujące Stronę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, a jednocześnie wzywające Stronę (w terminie 7 dni) do przedłożenia: 1) dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające pobyt Strony na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące, 2) dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce, 3) podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy, aktualnego załącznika nr 1 do wniosku, 4) informacji właściwego starosty, że podmiot zatrudniający nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy lub dokumentów potwierdzających, że Strona spełnia warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania opinii starosty. Ponaglenie Strony Organ przekazuje do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. pismem 19 czerwca 2020 r., w treści którego wskazano, iż ponaglenie jest uzasadnione.
W złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (test jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, przyznanie od Organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącej w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa..
W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od chwili złożenia wniosku do momentu wniesienia skargi upłynęło prawie 18 miesięcy. Organ nie powziął wystarczających czynności w sprawie, zmierzających do jej zakończenia, w szczególności nie zakończył sprawy wydaniem decyzji merytorycznej. Wojewoda powinien zakończyć postępowanie najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy, czego jednak nie uczynił. Nie poinformował także Strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie. Skarżąca podkreśliła, że w Jej ocenie fakt, prowadzenia przez Organ bardzo dużej ilości postępowań w sprawach cudzoziemców nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Organ nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia sytuacji związanej z rozpoznawaniem wniosków składanych przez cudzoziemców. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej Skarżąca podniosła, że naruszanie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy powinno wiązać się z nałożeniem na Organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla Organu, a z drugiej rekompensatę dla Strony za naruszenie jej praw. Zawarto również zastrzeżenie, że skarga obejmuje swym zakresem okres do 31.03.2020 r.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu, lecz był skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Z tego powodu opóźnienie w rozpoznaniu sprawy Skarżącej nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ zakwestionował także zasadność żądania zasądzenia na rzecz Strony sumy pieniężnej i wskazał, że w jego ocenie suma pieniężna powinna być zasądzana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasadom efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W sprawie wniosek Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i winien zostać oddalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym.
Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął 15 grudnia 2018 r. – wezwanie skierowane do Skarżącej. Tym samym od wpływu wniosku Strony do podjęcia ww. czynności przez Organ upłynęło niespełna 2 miesiące. Następnie pomimo reakcji Strony na wezwanie – wpływ pism i dokumentów do Organu w dniu 03.01.2019 r. oraz osobiste stawiennictwo w dniu 07.01.2019 r., przez okres 9 miesięcy - pismo Organu z 8 października 2019 r. - Wojewoda pozostawał bierny w sprawie Skarżącej. Po wystosowaniu wymienionego w zdaniu poprzednim pisma Organ ponownie nie czyni nic w kwestii wniosku Strony, aż do 25 maja 2020 r. - pismo do Strony o możliwości zapoznania się z aktami wraz z wezwaniem o dokumenty (7 miesięcy). Skarga została ograniczona do przewlekłości za okres od dnia złożenia wniosku do 31 marca 2020 r., tym samym obejmowała ponad 17 miesięcy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której Organ administracji przez ww. okresy, prowadzi postępowanie długotrwale i rozwlekle.
Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji.
Zauważyć należy, że skarga na przewlekłość wpłynęła do Organu 9 kwietnia 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, to kwestia ta jak i przepisu art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygania o przewlekłości w prowadzonym przez Organ postępowaniu. Jeszcze raz należy podkreślić, że Strona złożyła wniosek 19 października 2018r., a więc ponad 17 miesięcy wcześniej niż wskazane w zdaniu poprzednim okoliczności, a niniejsze orzeczenie Sądu zostało wydane w dniu 21.07.2020 r. Organ przez 17 miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku Strony, a więc stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Sąd biorąc pod uwagę:
czas trwania postępowania (17 miesięcy);
rozwlekle - bez koncentracji - prowadzone postępowanie;
zignorowanie wyznaczonego na dzień 19.12.2019 r. postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] września 2019 r. nr [...] terminu rozpatrzenia wniosku Skarżącej;
brak rozstrzygnięcia sprawy przez Organ na dzień wydania niniejszego wyroku, uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu administracji oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Strona skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postepowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącego, Jego żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów. Sytuacja, w której Skarżąca czeka tak długo na rozstrzygnięcie jak w rozpoznawanej sprawie, a nawet wyznaczony przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców termin na załatwienie sprawy nie jest dotrzymywany - bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa przez Organ. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt II wyroku.
Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 15.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu.
Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.