Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. K. jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
I. K. – obywatelka U. (dalej: Strona, Skarżąca) złożyła w dniu 5 listopada 2019 r. do Wojewody D. wniosek o pobyt czasowy. Do wniosku załączyła dokumenty: PESEL, oświadczenie narzeczonego o zapewnieniu środków na utrzymanie w czasie pobytu w Polsce, kserokopię paszportu, 4 zdjęcia, pełnomocnictwo + opłata.
Pismem z 6.04.2020 r. – wniesiono ponaglenie – podnosząc zarzuty, że organ nie wszczął postępowania i nie zawiadomił Strony o przyczynach zwłoki w jego rozpatrzeniu, nie podjął też żadnej czynności w sprawie.
W dniu 18.06. 2020 r. – organ przesłał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku - pismem z 18.06.2020 r. skierowanym do pełnomocnika – organ wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim (DUW) w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w dniu 15.07.2020 r. w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz wezwał do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku. Jednocześnie poinformował, że wniosek został zarejestrowany w systemie "Przybysz" pod nr [...].
W dniu 29.05.2020 r. – (pismo z 12.05.2020 r.) – za pośrednictwem organu wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. W skardze zarzucono naruszenie: art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: KPA) – poprzez ich niezastosowanie, przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła:
- - o stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa;
- - o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku;
- - przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł;
- - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;
- - zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym za udział w sprawie pełnomocnika.
Uzasadniając skargę – pełnomocnik zarzucił, że od złożenia wniosku w dniu 23.10.2019 r. minęło ponad 6 miesięcy i mimo ponaglenia złożonego 6.04.2020 r. – Strona nie otrzymała informacji o przekazaniu sprawy do organu wyższego stopnia. Organ nie podjął żadnych merytorycznych czynności w sprawie, w tym, nie poinformował strony o wszczęciu postępowania a także nie wyznaczył terminu załatwienia sprawy. Zarzucono, że niewydanie decyzji przez okres ponad 6 miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, przewlekłość organu w załatwieniu wniosku jest zatem oczywista. Przekroczenie przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy jest znaczne i niezaprzeczalne, jak również jest w sposób oczywisty pozbawione racjonalnego uzasadnienia i stanowi o "rażącym" charakterze naruszenia prawa. Skarżąca nie może podjąć pracy w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy, tracąc resztki nadziei na szybkie zakończenie sprawy.
Pogłębia u Skarżącej stan niepewności prawnej i podważa zaufanie do państwa prawa, w konsekwencji przekładające się na różne aspekty życia Skarżącej, ograniczając m.in. prawo do podjęcia pracy a przy tym negatywnie/frustrujące przeżycia psychiczne, naruszenie praw Skarżącej, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki dla jej sytuacji materialnej, trwające już ponad 6 miesięcy, co uzasadnia w jej ocenie przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Do dnia rozpoznania skargi – tj. 25 sierpnia 2020 Sąd nie powziął informacji o rozpoznaniu wniosku Strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje
Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ta ma w ocenie Sądu charakter rażący.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym wskazanymi przez stronę zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wskazać trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), istnieje możliwość rozpoznana sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W tym trybie sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2096, dalej: K.p.a.).
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a, normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów z art. 35 K.p.a., obowiązków jakie nakłada art. 36 K.p.a. oraz poszanowanie zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że art. 12 K.p.a. obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że organy powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.
O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.
Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana jest zarówno na podstawie analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, publ. w CBOSA), że "pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy". Ponadto, w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru.
Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony oraz znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie zmierzają do zakończenia postępowania.
Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1 – 3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, zatem bez zbędnej zwłoki powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest również art. 36 K.p.a. stanowiący, że o każdym niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, pouczając jednocześnie o prawie do wniesienia ponaglenia (art.36 § 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art.36 § 2 K.p.a.).
W ocenie Sądu – w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z przewlekłością postępowania, mającą charakter rażącego naruszenia prawa.
Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że wniosek o zezwolenia na pobyt czasowy Strona złożyła 5 listopada 2019 r., organ przez pięć miesięcy nie podjął żadnych działań, nie stwierdził konieczności jakichkolwiek wyjaśnień lub uzupełnienia dokumentów. Ponaglenie złożone 8 kwietnia 2020 r. również pozostało bez biegu, choć okolicznością usprawiedliwiającą jest to, że zbiegło się to z pandemią koronowirusa, gdy praca organów była znacznie ograniczona. Ponaglenie to organ przekazał do organu wyższego rzędu dopiero 18.06.2020 r. tj. po ponad dwóch miesiącach, zamiast w ciągu 7 dni.
Jednocześnie dopiero 18.06.2020 r. tj. po ponad 7 miesiącach od wniosku – organ wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów (przedstawienia ważnego dokumentu podróży, uiszczenia opłaty od wniosku) oraz wezwał do osobistego stawienia w celu złożenia odcisków linii papilarnych. Z akt sprawy nie wynika aby organ wystąpił do służb (Policji, ABW i Straży Granicznej) lub powiadomił Stronę o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wyznaczył możliwie realny termin tak, aby Strona oczekując w dobie pandemii koronawirusa na rozstrzygnięcie, mogła dostosować plany do rzeczywistości.
Dopiero wniesienie przez pełnomocnika w dniu 8 kwietnia 2020 r. ponaglenia a następnie 26 maja 2020 r. skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania – zaktywizowało organ do podjęcia działań zmierzających do jego zakończenia. W efekcie, dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, organ po raz pierwszy wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów.
Przenosząc ustalony w sprawie stan faktyczny na grunt obowiązujących przepisów postępowania, do przestrzegania których zobowiązane są organy administracji publicznej – Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy postępowanie w nieskomplikowanej sprawie prowadzone jest (tylko od złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi do WSA) przez ponad 6 miesięcy i w tym czasie organ nie podejmuje żadnych działań a Strona jest wzywana o uzupełnienie dokumentów dopiero po 7 miesiącach, to takie postępowanie organu administracji publicznej niewątpliwie nie było skoncentrowane i należy uznać, że cechowała je przewlekłość, nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa. Opieszałość organu, trwająca (od złożenia wniosku do wniesienia skargi) ponad 6 miesięcy, w sprawie nie mającej charakteru szczególnie skomplikowanego i brak wskazania przyczyn przedłużającego się postępowania - niewątpliwie narusza zasady postępowania, w sposób rażący uchybiając nie tylko zasadzie informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 K.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 K.p.a.) ale w szczególności narusza zasadę zaufania do organów (art. 8 K.p.a.).
W tych okolicznościach - zasadny jest zarzut skargi, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony nie ma żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Powyższe stanowi, że Wojewoda D. – prowadząc w sprawie postępowanie, dopuścił się rażącej przewlekłości o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. – naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.
Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być sytuacja kadrowa w urzędzie a pandemia koronowirusa, jakkolwiek trudna dla wszystkich, w szczególności od organu wymagała szczególnej mobilizacji, bowiem to Państwo ma być przygotowane na sytuacje nadzwyczajne. Takiej przewlekłości nie może również usprawiedliwiać napływ dużej ilości wniosków. W ocenie Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji pozostaje bezczynny przez tak długi okres i opieszale prowadzi postępowanie, nie informując Strony o przyczynach zwłoki i nie dotrzymując kodeksowych terminów załatwienia sprawy.
Za rażąco naruszające zasady postępowania administracyjnego i podstawowe prawa Strony w postępowaniu należy uznać brak skoncentrowania czynności tak, aby możliwie szybko uzupełnić brakującą dokumentację, co było szczególnie istotne gdy ze względu na zagrożenie epidemiczne kontakt z organem był poważnie utrudniony. Takie działanie organu administracji publicznej sprzeciwia się w sposób rażący obowiązkowi wynikającemu z art. 36 K.p.a. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo na podjęcie rozstrzygnięcia w istotnej dla niej sprawie, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące jego naruszenie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli i cudzoziemców do organów administracji publicznej w Polsce.
Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. - Sąd, uwzględniając skargę stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter kwalifikowany. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie - opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, pozwalają stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania trwające ponad 7 miesięcy, przekroczenie terminów załatwiania sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez wskazania istotnej przyczyny, winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo.
Niewątpliwie, takie procedowanie organu nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona naruszenia nie tylko zasad postępowania przyjętych w administracji ale nie mając żadnego racjonalnego uzasadnienia dla opieszałego działania organu administracji publicznej – godzi przede wszystkim w fundamentalne prawa Strony. Czynności urzędowe organu nie mogą bowiem utrudniać obywatelom normalnego ich funkcjonowania w życiu społecznym, rodzinnym i zawodowym. Kierując się przyjętymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania - należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania o charakterze rażącym.
Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana ze znacznym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców oraz istniejące od marca 2020 r. realne zagrożenie epidemiczne. Jednakże sytuacja taka wymaga od organu szczególnej mobilizacji, bowiem w sytuacjach nadzwyczajnych, to od Państwa obywatele ale też cudzoziemcy przebywający u nas, mają prawo oczekiwać pomocy i ułatwienia im funkcjonowania w skomplikowanej sytuacji zagrożenia epidemicznego. Bierność organów państwa jest w takiej sytuacji nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. W ocenie Sądu – nie można akceptować sytuacji, gdy nadal dochodzi do rażącego naruszania praw Strony do szybkiego załatwienia sprawy a za takie uznać należy procedowanie przez ponad 7 miesięcy w nieskomplikowanej dowodowo sprawie.
Sposób procedowania organu, wskazuje niewątpliwie na niewłaściwą organizację pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to w sposób oczywisty zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 K.p.a.) oraz zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.).
Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy wyjaśnić, że dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez Stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić Stronie wadliwe działanie tego organu.
Podkreślić przy tym należy, że do chwili przesłania akt sprawy do Sądu decyzja w sprawie nie została wydana, choć od jej wszczęcia minęło ponad 14 miesięcy. Sąd nie miał też informacji, aby organ zakończył procedowania na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd (tj. 19.05.2020r.), choć od jej wszczęcia upłynęło prawie 17 miesięcy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdzając, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie oraz że ta przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa, za uzasadnione uznał przyznanie stronie Skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 300 zł. Wobec powyższego, WSA we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Dalej idące żądanie skargi, dotyczące przyznania wyższej sumy pieniężnej Sąd uznał za nieuzasadnione. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt. III sentencji wyroku). Natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt VI sentencji wyroku).