Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 czerwca 2018 r. H. G. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w związku z niezastosowaniem się organu do obowiązku przekazania skargi do sądu administracyjnego w ustawowym terminie.
Wyjaśnił, że w dniu 14 sierpnia 2017 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku tego Sądu z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), jednakże Sąd uznając, że tryb złożenia skargi był niewłaściwy, przesłał skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w celu konwalidacji uchybienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo obowiązywania 30-dniowego terminu na przesłanie skargi do Sądu, do dziś nie wypełniło tego obowiązku.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 28 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie wyjaśniając, że powołanym wyżej wyrokiem Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia 12 października 2016 r. (nr [...]) oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 września 2016 r. (nr [...]) odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W konsekwencji – po ponownym rozpoznaniu sprawy - organ I instancji decyzją z dnia 19 maja 2017 r. (nr [...]) odmówił stronie przyznania przedmiotowego zasiłku, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r. (nr [...]).
Następnie, pismem z dnia 14 sierpnia 2017 r. (z taką samą datą wpływu do organu) H. G. wniósł do Kolegium skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwestionując wydane rozstrzygnięcie i w tej samej dacie skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo zatytułowane "skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku wydanego w sprawie III SA/Gd 1/17".
Przedmiotowe pismo (skarga) wpłynęło do Kolegium w dniu 24 sierpnia 2017 r. przy piśmie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2017 r. (sygn. akt [...]) informującym o mylnym skierowaniu skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. do Sądu zamiast bezpośrednio do Kolegium, zawierającym pouczenie o skutkach nieprzekazania skargi na podstawie art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.".
Organ wskazał, że wymienione pisma (skargi), co wynika z ich treści, zawierają zarzuty dotyczące decyzji Kolegium. Pismem z dnia 6 września 2017 r. (nr [...]) Kolegium wniosło o oddalenie skargi na ww. decyzję, a z analizy uzasadnienia tego pisma wynika odniesienie się do argumentacji obu ww. skarg. Ponadto strona pismem procesowym skierowanym do Sądu z dnia 25 września 2017r. także ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podnosząc zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy.
Wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 797/17) Sąd oddalił skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2017 r.
Z uwagi na powyższe Kolegium – stojąc na stanowisku o bezprzedmiotowości wniosku skarżącego - pozostawiło do oceny Sądu wniosek strony w kwestii wymierzenia grzywny mającej dotyczyć nieprzekazania skargi H. G. z dnia 14 sierpnia 2017 r. w przedmiocie niewykonania wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 1/17, przy czym – jak wskazało - w przypadku podzielenia przez Sąd zasadności żądania strony z dnia 18 czerwca 2018 r. o wymierzenie grzywny, powołując się na przepis art. 55 § 1 p.p.s.a., wniosło o odstąpienie od zastosowania tegoż środka, gdyż z uwagi na przedstawione okoliczności sprawy nie można mówić o utrudnieniu prawa dostępu strony do sądu.
W piśmie procesowym z dnia 20 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny wskazując, że skarżący w istocie pomija fakt, iż wyrokiem z dnia z dnia 29 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 797/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnie oddalił jego skargę na decyzję Kolegium z dnia 10 lipca 2017 r. (nr [...]), a mimo powyższego skarżący kwestionuje działanie Kolegium polegające na braku wykonania wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), który jedynie w przeświadczeniu strony nie został uwzględniony w sprawie przez organy administracji. W opisanej sytuacji w ocenie Kolegium nie ma mowy o braku wykonania ww. wyroku i nie ma też podstawy do uwzględnienia zarzucanego przez stronę braku przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a). Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z powołanego wyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Wyjaśnić przy tym należy, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Omawiana sankcja finansowa służy zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I OZ 836/10; z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OZ 597/11 oraz z dnia 23 września 2011 r., sygn. akt II OZ 790/11 – publ.: Centralna baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rolą grzywny jest jednocześnie ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Sfomułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyte w § 1 powołanego przepisu wskazuje jednak, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874).
W niniejszej sprawie – jak wynika akt sprawy – skarga H. G. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), którym została uwzględniona skarga wymienionego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 października 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego (bowiem została uchylona zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta z dnia 6 września 2016 r. nr [...]), wniesiona została bezpośrednio do tut. Sądu, a zatem z pominięciem prawidłowego trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, za pośrednictwem skarżonego organu, o czym mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji tut.
Sąd przekazał przedmiotową skargę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 24 sierpnia 2017 r., a zatem z tym dniem - stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. - rozpoczął dla organu bieg 30-dniowy termin na przekazanie tej skargi tut. Sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, który upływał z dniem 23 września 2017 r. W terminie tym, ani – wbrew argumentacji organu – w terminie późniejszym, skarga na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17) nie została przekazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tut. Sądu zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą.
Nie sposób jest bowiem przyjąć za prawidłowe rozumowania organu, że skoro organy administracji publicznej (Prezydent a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze) wydały na skutek ww. wyroku tut. Sądu już rozstrzygnięcia w sprawie a H. G. poddał je kontroli sądu administracyjnego wskutek złożonej skargi, to stan ten prowadzi niejako do bezprzedmiotowości skargi złożonej na niewykonanie wyroku z dnia 9 lutego 2017 r.
Należy z całą stanowczością stwierdzić, że organ, za pośrednictwem którego została wniesiona skarga, zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego i powinien to uczynić w terminie przewidzianym w art. 54 § 2 p.p.s.a., niezależnie od tego czy skargę tę uznaje za dopuszczalną, w tym czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność lub bezczynność organu. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga wyłącznie ten sąd a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony i nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia strony przeciwnej od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. To nie organ lecz sąd, ocenia przekazaną mu skargę pod względem formalnym, także w zakresie jej ewentualnej dopuszczalności (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 207/08, LEX nr 493796).
Mając to na uwadze w ocenie Sądu nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia fakt nieprzekazania skargi z dnia 14 sierpnia 2017 r. na niewykonanie prawomocnego wyroku o sygn. akt III SA/Gd 1/17 do tut. Sądu przez Kolegium w ustawowym terminie, a z pewnością nie usprawiedliwia tego prezentowane w ww. pismach procesowych przez organ stanowisko.
Wobec powyższego Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 100 zł.
Sąd określając wysokość grzywny, z jednej strony miał na uwadze charakter orzekanej dolegliwości mającej na celu zdyscyplinowanie organu oraz zapobieżenie wystąpienia takich naruszeń w przyszłości, z drugiej zaś wagę samego uchybienia z punktu widzenia negatywnych konsekwencji braku uczynienia zadość obowiązkowi przekazania przez Kolegium do tut. Sądu złożonej przez H. G. skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku tut. Sądu o sygn. akt III SA/Gd 1/17. Należy bowiem z jednej strony odnotować, że przedmiotowa skarga H. G. z dnia 14 sierpnia 2017 r. nie została do dnia dzisiejszego przekazana w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. do tut. Sądu, ale jednocześnie także należy zwrócić uwagę na to, iż od dnia 15 sierpnia 2015 r. skarga na niewykonanie wyroku może zostać skutecznie złożona tylko i wyłącznie w przypadku, gdy jej przedmiotem – co wynika ze znowelizowanego na mocy art. 1 pkt 42 lit. a/ ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy–Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) brzmienia art. 154 § 1 p.p.s.a. – jest niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Ta sytuacja nie dotyczy jednak wyroku tut. Sądu z dnia 9 lutego 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 1/17), który został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., czyli w wyniku wniesionej skargi na decyzję, a nie zaś wniesionej do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. W konsekwencji w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do jej merytorycznego rozpoznania.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd orzekł o wymierzeniu grzywny, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. uznając, iż wysokość wymierzonej grzywny osiągnie cel przewidziany w przywołanej normie prawnej.