Uzasadnienie
Decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r. Prezydent Miasta O., powołując jako podstawę prawną art. 64 par. 2 i art. 104 Kpa, po "wstępnym rozpatrzeniu" wniosku Z.B.K. I Spółka z o.o. w O. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę co do robót związanych z zabezpieczeniem konstrukcji filara nośnego przy balkonach budynku wielorodzinnego położonego w O. przy ul. K. 1A - "na rzecz (...) Andrzeja O." - pozostawił sprawę bez rozpoznania.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł w szczególności, iż wnioskodawca nie uzupełnił w zakreślonym terminie braków złożonego wniosku /o pełnomocnictwo A.O. i uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zgody na przedmiotowe roboty/.
W wyniku rozpoznania odwołania Z.B.K. I Spółka z o.o. w O. Wojewoda W.-M. decyzją z dnia 11 lutego 2002 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta O. i umorzył postępowanie organu I instancji "administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zabezpieczenia konstrukcji filara nośnego przy balkonach budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w O. przy ul. K. 1A".
Według organu Odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniał przypadek określony w art. 61, art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j.: Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Postępowanie w tym zakresie należy zaś do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę "Z.B.K. (...) jest całkowicie bezzasadny" i nawet po jego uzupełnieniu organ administracji architektoniczne - budowlanej nie miałby prawa udzielić pozwolenia na budowę. Wnioskodawca winien zostać poinformowany "o bezprzedmiotowości" jego wystąpienia.
W złożonej skardze Z.B.K. I Sp. z o.o. w O. domagał się uchylenia opisanej decyzji Wojewody W.-M. Skarżący podniósł, że jest jedynie administratorem nieruchomości, a "inwestorem i właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa" i decyzja powinna być wydana "na właściciela". Skarżący jako administrator nie posiada środków finansowych na prowadzenie przedmiotowych prac i nie może wykonywać czynności przekraczających zwykły zarząd i wymagających zgody Wspólnoty Mieszkaniowej.
Odpowiadając na skargę Wojewoda W.-M. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji z niżej podanych względów.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zasadą jest, iż Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem /zarówno materialnym i procesowym/ - nie będąc przy tym związany granicami skargi tzn. zawartymi w niej zarzutami i wnioskami /art. 51 wskazanego aktu prawnego/.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że w świetle art. 29 powołanej ustawy Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to konieczne dla jej końcowego załatwienia.
Niezależnie zatem od treści skargi, która została sformułowana w oderwaniu od znaczenia stanowisk zaprezentowanych w sprawie przez organy obu instancji, należy z urzędu podnieść kwalifikowaną wadliwość zarówno decyzji Prezydenta Miasta O. jak i Wojewody W.-M. prowadzącą do stwierdzenia ich nieważności.
Przede wszystkim konieczne jest zwrócenie uwagi, że pozostawienie sprawy bez rozpoznania w rozumieniu art. 64 par. 2 Kpa nie może być dokonywane w formie decyzji. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania oznacza, że do załatwienia sprawy - w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia w ogóle nie doszło. W świetle art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji - pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest jedynie czynnością materialno-techniczną, o której należy poinformować stronę /por. uchwałę Składu Siedmiu Sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. III ZP 11/00 - OSNAPU 2000 nr 19 poz. 702, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r. I SAB 133/99, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 1999 r. I SA 1459/98, wyrok NSA z dnia 5 maja 1995 r. I SA 1494/98, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1999 r. I SA 1056/98 i wiele innych/. Skoro art. 64 par. 2 Kpa, nie daje możliwości wydania decyzji administracyjnej, to uznać trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W rezultacie zatem wadliwa w sposób kwalifikowany była i decyzja organu drugiej instancji zawierająca rozstrzygnięcie wskazane w art. 138 par. 1 pkt 2 in fine Kpa.
Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego w sytuacji pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez organ I instancji rażąco narusza art. 138 par. 1 pkt 2. W razie pozostawienia sprawy bez rozpoznania postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe należało umorzyć /art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/. Odwołanie służy bowiem od decyzji /art. 127 par. 1 Kpa/, a pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji.
Niedopuszczalne jest, aby organ II instancji merytorycznie oceniał wniosek wszczynający postępowanie administracyjne /nawiasem mówiąc Wojewoda W.-M. w sprzecznych wywodach raz mówi o jego bezzasadności, a w innym miejscu o jego bezprzedmiotowości/ w sytuacji gdy organ I instancji w ogóle nie rozpoznawał sprawy i ograniczył się do formalnej czynności pozostawienia sprawy bez rozpoznania.
Przedmiotem rozpoznania organu II instancji może być przecież tylko taka sprawa, którą uprzednio rozstrzygnie organ I instancji.
Z tych też względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 3 powoływanej już ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.