Uzasadnienie
Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r., wydaną na podstawie art. 32 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, orzekł o utracie ważności decyzji nr 436/87 z dnia 19 czerwca 1987 r., zezwalającej Janinie i Edwardowi Cz. na budowę domu mieszkalnego w O. przy ul. P. nr 27 według projektu typowego W-0155. Jednocześnie organ orzekający nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wzniesionego obiektu budowlanego. W celu uzyskania tego pozwolenia organ zobowiązał inwestora do dokonania przeróbek w budynku, polegających na zamurowaniu wszystkich otworów w ścianie zachodniej /pkt 1/, wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej omawianego budynku, osadników ścieków i ujęcia wody, znajdujących się na nieruchomości /pkt 2/, uzyskania pozytywnej opinii kominiarskiej dotyczącej prawidłowości wykonania przewodów wentylacyjnych, dymowych i spalinowych /pkt 3/ oraz wykonania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w O. prób szczelności szamba /pkt 4/. W uzasadnieniu decyzji podano, że wzniesiono inny budynek, niż określało to pozwolenie na budowę. Inna, zdaniem organu orzekającego, okazała się powierzchnia zabudowy oraz forma architektoniczna i układ funkcjonalny. Wskazano, że współwłaściciele nieruchomości - Leokadia D., Kazimiera R. i Edward T. wystąpili o likwidację wszystkich otworów znajdujących się w ścianie zachodniej, aby mogli w przyszłości dobudować drugi budynek.
Janina i Edward Cz. odwołali się od powyższej decyzji, a Wojewoda (...), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr 891/91 z dnia 7 września 1991 r., wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części objętej punktami 1 i 2 /dokonanie przeróbek i inwentaryzacji powykonawczej/, utrzymując w mocy w części objętej punktami 3 i 4 /w zakresie obowiązków związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie/. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że budynek mieszkalny został wykonany na podstawie decyzji nr 436/87 Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 19 czerwca 1987 r., która stała się ostateczna w dniu 9 lipca 1987 r. Zmiany wprowadzone w trakcie realizacji budynku zostały usankcjonowane przez dostarczenie projektu zamiennego, wniesienie poprawek autorskich, wykonanie inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej obiektu. Orzeczeniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 28 lutego 1991 r. dokonano podziału do użytkowania nieruchomości przy ul. P. nr 27 w O. A zatem - zdaniem organu odwoławczego - zamurowanie okien od strony zachodniej jest bezzasadne, ponieważ obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem.
Decyzja nr 891/91 Wojewody (...) została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Edwarda T., Leokadię G. i Kazimierę R. /współwłaścicieli nieruchomości/. Wojewoda (...), działając na podstawie art. 200 par. 2 Kpa, decyzją nr 1256/91 z dnia 29 listopada 1991 r. uchylił zaskarżoną decyzję, nie nadając skardze biegu. Jednocześnie, powołując się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, uchylił decyzję nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 13 sierpnia 1991 r. w części dotyczącej punktu 2, utrzymując w mocy jej ustalenia objęte punktami 1,3 i 4.
Janina Cz. zaskarżyła decyzję nr 1256/91 Wojewody z dnia 29 listopada 1991 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 marca 1992 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, umotywowaną rażącym naruszeniem przy jej wydaniu art. 200 par. 2 Kpa. W tej sytuacji stała się aktualna skarga Edwarda T., Leokadii G. i Kazimiery R. na decyzję nr 891/91 Wojewody z dnia 7 września 1991 r. Wymienieni skarżący uważają tę decyzję za krzywdzącą, gdyż pozbawia ich ona na przyszłość możliwości wzniesienia na użytkowanej przez nich części nieruchomości domu mieszkalnego, usytuowanego jako budynek dobudowany do budynku mieszkalnego Janiny i Edwarda Cz. Pismem z dnia 20 września 1992 r. skarżący wnoszą o utrzymanie w mocy decyzji nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 13 sierpnia 1991 r. Kwestionują przy tym twierdzenie organu drugiej instancji, że w zatwierdzonym projekcie budynku przewidywano okna w ścianie od strony ich części nieruchomości.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda (...) zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 13 sierpnia 1991 r., nakładającej na inwestora budynku mieszkalnego przy ul. P. nr 27 w O. warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Powołując się na czynności podejmowane przy przygotowywaniu budowy, Wojewoda wskazał, że decyzją, nr 172/87 z dnia 26 marca 1987 r., ustalającą lokalizację budynku, przewidziano zastosowanie ściany ogniowej od strony sąsiada. Podał też, że na wybudowanie domu na nieruchomości będącej współwłasnością po rodzicach współwłaściciele wyrazili zgodę. W decyzji nr 436/87 z dnia 19 czerwca 1987 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O., zatwierdzającej plan realizacyjny budynku mieszkalnego projektowanego przez Cz., zezwolono na budowę tego budynku według projektu typowego W-0155. Budynek ten miał otwory okienne od strony części działki użytkowanej przez pozostałych współwłaścicieli. Adaptacja autorska projektu nie zmieniła "w zasadniczy sposób" omawianej ściany.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że decyzja nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 13 sierpnia 1991 r. została wydana w związku z wnioskami ekspertyzy technicznej nr 67/90 z dnia 20 lutego 1990 r., opracowanej przez Zespół Rzeczoznawców Budowlanych, oraz opinii budowlanej z dnia 29 sierpnia 1990 r., opracowanej przez biegłego sądowego przy Sądzie Wojewódzkim w W. Z odpowiedzi na skargę należy wnioskować, że organ udzielający tej odpowiedzi uważa za słuszne nie wszystkie warunki uzyskania pozwolenia na użytkowanie, określone w decyzji nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O., czemu dał wyraz w zaskarżonej do sądu decyzji nr 891/91 z dnia 7 września 1991 r. W konkluzji odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, że "ponieważ zrealizowanie inwestycji jest zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, został wykonany projekt zamienny, a postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 28 lutego 1991 r. dokonano podziału nieruchomości do użytkowania", przeto utrzymanie zaskarżona decyzją nr 891/91 w mocy punktów 3 i 4 decyzji nr 297/91 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. wystarczy do stwierdzenia, iż budynek został wzniesiony zgodnie ze sztuka budowlaną i nadaje się do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie zarówno zaskarżona decyzja nr 891/91 Wojewody (...) z dnia 7 września 1991 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r. związane są z orzeczeniem o utracie ważności decyzji nr 436/87 z dnia 19 czerwca 1987 r. Decyzją tą zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji obejmującej budowę domu mieszkalnego w O. przy ul. P. nr 27 /inwestorzy Janina i Edward Cz./ oraz udzielono pozwolenia na budowę dotyczącego tej inwestycji.
O utracie ważności decyzji nr 436/87 orzeczono w decyzji nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r., powołując się na art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ jako podstawę orzeczenia. Orzeczenia o utracie ważności decyzji nr 436/87 w trybie tego przepisu nie kwestionował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nr 891/91 z dnia 7 września 1991 r. Artykuł 32 ust. 2 prawa budowlanego upoważnia właściwy organ do orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia. Pozwolenie na budowę uprawnia do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych /ar 29 ust. 1 prawa budowlanego/. A zatem art. 32 ust. 2 tej ustawy może by stosowany w czasie prowadzenia robót budowlanych. Po zakończeniu robót środkiem przeciwdziałania nieprawidłowościom budowlanym nie może być utrata ważności pozwolenia na budowę, lecz czynności wynikające z art. 37 lub 40 prawa budowlanego.
W 1991 r. budynek mieszkalny, którego budowę podjęli Janina i Edward Cz. na nieruchomości przy ul. P. nr 27 w O., był już zbudowany. Z decyzji nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r. i z decyzji nr 891/91 z dnia 7 września 1991 r. wynika, że w okresie ich wydawania chodziło już jedynie o określenie warunków użytkowania budynku. Podstawą zatem usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych przy jego budowie nie mógł już być środek przewidziany w art. 32 ust. 2 prawa budowlanego, lecz środki przewidziane w art. 37 lub 40 tej ustawy.
W decyzji nr 436/87 z dnia 19 czerwca 1987 r. nie tylko udzielono Janinie i Edwardowi Cz. pozwolenia na budowę omawianego budynku mieszkalnego /art. 29 prawa budowlanego/, lecz także zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji obejmujący ten budynek /art. 21 ust. 3 prawa budowlanego/. Artykuł 32 ust. 2 prawa budowlanego przewiduje jedynie możliwość orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę. Decyzja nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r. orzeka o utracie ważności decyzji nr 436/87 z dnia 19 czerwca 1987 r., należy zatem przyjąć, że dotyczy również zatwierdzenia planu realizacyjnego, co w żadnym wypadku nie znajduje podstaw w art. 32 ust. 2 prawa budowlanego.
Artykuł 32 ust. 2 prawa budowlanego upoważnia właściwy organ do orzeczenia o utracie ważności pozwolenia na budowę w wypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano tego samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę. Wprawdzie organ pierwszej instancji w decyzji nr 297/91 z dnia 13 sierpnia 1991 r. zarzuca inwestorowi prowadzenie budowy niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, lecz organ drugiej instancji jest dokładnie przeciwnego zdania. Z uzasadnienia decyzji nr 891/91 Wojewody (...) z dnia 7 września 1991 r. wynika, że organ ten nie dopatrzył się niezgodności z prawem zarzucanych w decyzji organu pierwszej instancji. W konkluzji organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę stwierdził, że omawiany budynek został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania. Ustosunkowano się w odpowiedzi na skargę także do głównego zarzutu skarżących, że w zachodniej ścianie spornego budynku /od strony części nieruchomości użytkowanej przez skarżących/ w projekcie nie przewidziano żadnych otworów okiennych. Zdaniem organu drugiej instancji, twierdzenie to jest nieprawdziwe, ponieważ projekt typowy W-0155 przewidywał otwory okienne w zachodniej elewacji, chociaż o jedno mniej.
Te rozbieżności oceny stanu sprawy przez organ pierwszej instancji i organ drugiej instancji wskazują na istotne naruszenie w toku postępowania administracyjnego przez organy orzekające przepisów nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/. W rozpoznanej sprawie zatem zostało naruszone prawo budowlane /art. 32 ust. 2/ oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa wyżej. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczą decyzji zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa. (...)