Uzasadnienie
Adela i Władysław Ś. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody S. z dnia 19 maja 1997 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M.-M. z dnia 10 lutego 1997 r. (...) nakazującą całkowitą rozbiórkę bramy przylegającej do drogi w ogrodzeniu działki nr 538.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.
W uzasadnieniu ww. decyzji podano, że jak wynika z akt sprawy skarżący "pobudowali bramę przylegającą do istniejącej drogi", na podstawie otrzymanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1996 r., od której to decyzji odwołanie wniosła Maria K. w dniu 25 listopada 1996 r. podając, że inwestorzy w dniu 25 listopada 1996 r. pobudowali bramę.
Zdaniem orzekającego organu skarżący Władysław Ś. pokwitował odbiór decyzji o pozwoleniu na budowę bramy w dniu 12 listopada 1996 r. na kopii tej decyzji, zaś do robót budowlanych przystąpił w dniu 25 listopada 1996 r., kiedy to decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odwołanie Marii K. jako właścicielki działki sąsiedniej opiera się na kwestionowaniu granicy działki, co nie miało jednak wpływu na podjęcie decyzji, bowiem sprawa przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami oraz naruszenie własności działki w trakcie budowy drogi nie należy do kompetencji organów w niniejszej sprawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż brama została postawiona zgodnie z pozwoleniem na budowę i "wytycznymi pracownika" organu, który wydał decyzję co do tego, że do realizacji budowy można przystąpić po upływie 14 dni od otrzymania pozwolenia na budowę. Wymóg ten skarżący spełnili poprzez zgłoszenie się do Urzędu w dniu 25 listopada 1996 r. po otrzymaniu w dniu 10 listopada 1996 r. decyzji o pozwoleniu na budowę i złożenie stosownego pisma, którego treść została podyktowana przez urzędnika, informującego o przystąpieniu do budowy. Żaden z urzędników nie informował natomiast skarżących o obowiązku uzyskania klauzuli prawomocności na decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący w przekonaniu, że są w zgodzie z prawem w dniu 26 listopada 1996 r. przystąpili w dobrej wierze do budowy bramy na własnej nieruchomości, nie naruszając prawa własności innych osób, a nawet cofnęli się w głąb własnej nieruchomości. W takim stanie rzeczy skarżących zdziwił fakt odwołania się Marii K. od decyzji o pozwoleniu na budowę bramy a następnie uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie przez organ odwoławczy, czego wynikiem była decyzja o nakazie rozbiórki bramy.
W skardze zarzuca się ponadto wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 par. 3 Kpa wobec braku wyczerpującego uzasadnienia, gdyż nie wskazano faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, jak też przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie wyjaśniając, iż wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wybudowania obiektu w czasie, gdy stosownie do art. 130 par. 1 i par. 2 Kpa decyzja ta jako nieostateczna nie podlegała jeszcze wykonaniu organ I instancji prawidłowo uznał, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym właściwie zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
W związku z zarzutami podniesionymi w skardze w odpowiedzi na skargę podano, że decyzję o pozwoleniu na budowę skarżący pokwitował w dniu 12 listopada 1996 r. na kopii decyzji znajdującej się w aktach sprawy, zaś do robót budowlanych przystąpił w dniu 25 października 1996 r. "Dlatego też pracownik nadzoru budowlanego nie mógł poinformować skarżącego, iż do robót budowlanych można przystąpić po 21 listopada 1996 roku".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca uzyskała decyzję organu pierwszej instancji, która została zaskarżona przez właściciela sąsiedniej nieruchomości a odwołanie wniesiono w ostatnim dniu ustawowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności.
Ponieważ stosownie do treści art. 130 par. 2 Kpa wniesienie odwołania w terminie powoduje wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, istotnie organ odwoławczy uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie po ustaleniu, że obiekt objęty tą decyzją już został zrealizowany, to jest przed uzyskaniem przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności. Skarga na tą decyzję została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na jej zgodność z prawem.
W niniejszej sprawie w związku z powyższym pojawił się problem, czy wybudowanie przedmiotowej bramy zanim stała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nosi znamiona samowoli budowlanej, ustalenie bowiem takiego właśnie stanu faktycznego jest wymagane do zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Przepis powyższy nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia lub wbrew sprzeciwowi organu, co jest traktowane jako działanie w warunkach samowoli budowlanej.
Należało odpowiedzieć w związku z tym na pytanie, czy w niniejszej sprawie można uznać za wystarczającą do orzeczenia o nakazie rozbiórki okoliczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji o pozwoleniu na budowę bramy i umorzeniu postępowania, tak jak to przyjęły organy administracji obu instancji?
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym skargę powziął co do słuszności poglądu organów administracji poważne wątpliwości.
W pierwszym rzędzie twierdzenie, że bramę inwestor pobudował przed upływem 14 dni od doręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało udokumentowane. W aktach sprawy brak jest dowodów na tą okoliczność.
W aktach sprawy znajduje się natomiast dokument p.n. "Zawiadomienie o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych", podpisany przez Władysława Ś., w którym informuje on, że zamierza rozpocząć w dniu 25 listopada roboty budowlane polegające na budowie bramy wjazdowej. Na tym dokumencie umieszczono pieczęć Urzędu Rejonowego z datą 25 listopada 1996 r. i podaniem trzech nazwisk najprawdopodobniej pracowników Urzędu zajmujących się sprawą.
Ponadto akta sprawy zawierają protokół oględzin z dnia 4 grudnia 1996 r. przeprowadzonych z udziałem skarżącej Adeli Ś., w którym podano, że bramę wykonano w dniu 26 listopada 1996 r.
W świetle powyższych okoliczności oraz udostępnionych Sądowi dokumentów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można z całą stanowczością stwierdzić, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej uzasadniającej zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Jest to przepis szczególnie restrykcyjny i jego zastosowanie wymaga ustalenia bez żadnej wątpliwości, że inwestor świadomie dopuścił się samowoli budowlanej.
Jak to zasadnie podnosi strona skarżąca, przepisy nie przewidują nadawania ostatecznej decyzji administracyjnej klauzuli wykonalności.
Może więc w praktyce wystąpić na przykład taka sytuacja, że zainteresowany budową uzyska decyzję uwzględniającą jego interesy. Upłynie przewidziany dla niego termin 14-dniowy do wniesienia odwołania, zaś organ administracji nie wywiąże się z obowiązku przewidzianego w art. 131 Kpa i nie powiadomi go o wniesieniu odwołania przez inną stronę postępowania lub też nie poinformuje, że nie upłynął jeszcze dla tej strony termin do wniesienia odwołania. Przyjmie natomiast od zainteresowanego budową zawiadomienie o zgłoszeniu budowy. Analogiczna sytuacja, jak można wnosić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału oraz oświadczeń strony skarżącej, wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie.
W takiej sytuacji nie byłoby zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie możliwe potraktowanie działania, strony jako samowoli budowlanej. To nie strona bowiem ma obowiązek czuwania nad tym, aby pracownicy administracji przestrzegali prawo przez informowanie o dacie przekazania decyzji innym stronom i upływie terminu do wniesienia przez nie odwołania oraz informowali o wniesieniu odwołania. Przepis art. 9 Kpa statuuje ogólną zasadę obligując organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy ponadto mają obowiązek czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W świetle tak sformułowanych obowiązków organów administracji należy stwierdzić, że przyjęcie od strony skarżącej, po uprzednim wydaniu jej pozwolenia na budowę, zgłoszenia o przystąpieniu do robót budowlanych z określeniem w tym zgłoszeniu daty przystąpienia do robót budowlanych bez żadnych zastrzeżeń powoduje, że nie można wybudowania przedmiotowej bramy traktować jako samowoli budowlanej. Gdyby nawet rzeczywiście termin do wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę nie upłynął jeszcze zarówno dla skarżących jak i dla innych stron postępowania, organ administracji nie mógł przyjąć zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, lecz miał obowiązek wynikający z art. 9 Kpa, udzielenia skarżącym stosownych informacji. Błędne informacje lub czynności organu nie mogą niekorzystnie oddziaływać na sytuację prawną strony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.