Uzasadnienie
Z upoważnienia Wojewody Ł. Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Budownictwa i Komunikacji po rozpatrzeniu z udziałem prokuratora wniosku Marii G. o stwierdzenie nieważności decyzji (...) wydanej 13.07.1989 r. przez Urząd Miejski w Z. udzielającej Jackowi U. pozwolenia na budowę obejmującą:
- - rozbudowę zakładu piekarni o pow. zabudowy 838,10 m3, pow. użytkowej 599,32 m2, kub. 3.763,58 m3,
- - budowę pawilonu handlowego o pow. zabudowy 103,4 m2, pow. użytkowej 81,4 m2, kub. 475,00 m3 decyzją (...) z dnia 23.02.2000 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa stwierdził nieważność ww. decyzji w części dotyczącej pozwolenia na rozbudowę zakładu piekarni.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10.04.2000 r. po rozpatrzeniu odwołania Jacka U. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podniósł, że decyzja z dnia 13.07.1989 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Z. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W dacie wydania kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę piekarni, nie istniała piekarnia jako legalnie użytkowany obiekt budowlany. Wykonane były tylko ściany parteru piekarni. Jacek U. dysponował w tym czasie decyzją z dnia 3.03.1989 r. udzielającą pozwolenia na budowę piekarni i na podstawie tej decyzji prowadził roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od planu realizacyjnego działki i projektu budowlanego. Zmniejszona została w sposób istotny odległość od granicy działki Marii G. z 14 m do 7 m. Na planie realizacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji z 13.07.1989 r. (...) wrysowana jest piekarnia jako obiekt istniejący w miejscu niezgodnym ze stanem faktycznym tj. w odległości 14 m od granicy działki zamiast 7 m. Ponadto projekt budowlany rozbudowy piekarni zatwierdzony decyzją z 13.07.1989 r. wprowadza istotne zmiany w części obiektu, która była objęta decyzją z dnia 3.03.1989 r. polegające m.in. na zastąpieniu magazynu mąki halą piekarni, wprowadzenie dodatkowych otworów drzwiowych w ścianach zewnętrznych oraz likwidacji części okien.
Niedopuszczalne więc było rozpatrzenie wniosku i wydanie pozwolenia na rozbudowę piekarni bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji z 3.03.1989 r. w oparciu o przepis art. 36 Prawa budowlanego z 1974 r. Stanowi to rażące naruszenie prawa tj. art. 29 Prawa budowlanego z 1974 r. co zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa jest, podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto wskazał, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę piekarni nastąpiło w trybie zwykłym zamiast w trybie art. 155 Kpa, dotyczącym zmiany decyzji, w sytuacji gdy piekarnia nie została zrealizowana a inwestor zmienił zakres swego zamierzenia inwestycyjnego po uzyskaniu decyzji z dnia 3.03.1989 r. Spowodowało to pojawienie się w obrocie prawnym dwóch niespójnych ze sobą decyzji, których rozstrzygnięcie dotyczy tego samego przedmiotu tj. budowy piekarni.
Tym samym został naruszony art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Odnosząc się do zarzutu, że od wydania decyzji z dnia 13.07.1989 r. upłynęło 10 lat i nie można stwierdzić jej nieważności organ podniósł, że zarzut nie jest słuszny, gdyż z wnioskiem c o stwierdzenie nieważności wystąpiła Maria G. 5.04.1999 r. tj. przed upływem 10 lat od jej wydania.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Jacek U. W skardze zarzuca naruszenie:
- - art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez zakwalifikowanie jako rażące naruszenie prawa wydanie w dniu 13.07.1989 r. decyzji - pozwolenia na rozbudowę piekarni w sytuacji gdy nie została zakończona realizacja objęta decyzją z 3.03.1989 r. o pozwoleniu na budowę tej piekarni,
- - art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa przez stwierdzenie, że ww. decyzja z 13.07.1989 r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 3.03.1989 r.
- - art. 156 par. 2 w zw. z art. 158 i art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa przez stwierdzenie nieważności decyzji od wydania której upłynęło 10 lat,
- - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa wskutek dokonania dowolnych, sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustaleń, że:
a/ decyzje z dnia 3.03.1989 r. i 13.07.1989 r. są wzajemnie niespójne, b/ że plan realizacyjny i projekt techniczny nie zawierały niezbędnych dla tego rodzaju inwestycji uzgodnień.
Podnosząc powyższe zarzuty wnosi o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podniesione w niej zarzuty obrazy art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa są słuszne.
Jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13.07.1989 r. wydanej przez Urząd Miejski w Z. zezwalającej Jackowi U. na rozbudowę piekarni na działce położonej w Z. przy ul. O. 12 organ powołał art. 156 par. 1 i 3 Kpa a zatem uznał, że decyzja rażąco narusza prawa a nadto że dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Rażącego naruszenia prawa organ dopatruje w tym, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę piekarni nie istniała piekarnia jako legalnie użytkowany obiekt budowlany - była w trakcie budowy.
Z faktu tego organ wyprowadza wniosek, że decyzja zezwalająca na rozbudowę piekarni narusza powołaną w niej podstawę prawną to jest art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powyższe stanowisko słusznie kwestionuje skarżący. Wbrew twierdzeniom organów obu instancji decyzja zezwalająca na rozbudowę piekarni nie narusza art. 29 - ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 29 Prawa budowlanego ani żaden inny nie uzależnia wydania decyzji o rozbudowie piekarni od zakończenia budowy piekarni realizowanej na podstawie innej decyzji ostatecznej. Skarżący w trakcie realizacji obiektu objętego decyzją z 3.03.1989 r. zmienił zakres swego zamierzenia inwestycyjnego i wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na rozbudowę piekarni. Organ wydając zezwolenie na rozbudowę piekarni nie naruszył prawa.
Organ podnosi, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę piekarni winno było nastąpić nie w trybie zwykłym ale na podstawie art. 155 Kpa, gdyż piekarnia nie została jeszcze wybudowana. Organ nie wziął jednak pod uwagę, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 Kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron.
W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do weryfikacji uprzednio wydanej decyzji. Skarżący wnosił o wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę piekarni poprzez dobudowanie dodatkowego obiektu.
Dokonana zatem przez organ ocena, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę piekarni została wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r./ jest nieuzasadniona.
Inne naruszenie prawa stwierdzone przez organ, a polegające na prowadzeniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego a w szczególności usytuowanie obiektu od granicy działki przy ul. O. 10 w odległości 7 m zamiast 14 jak przewidywał projekt zastąpienia magazynu mąki halą piekarni, nie stanowi rażącego naruszenia prawa i może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto jako błędne należy ocenić stanowisko organu, że w obrocie prawnym znajdują się dwie niespójne decyzje, których rozstrzygnięcie dotyczy tego samego przedmiotu tj. budowy piekarni.
Porównanie projektów technicznych budowy budynku piekarni oraz rozbudowy piekarni wskazuje jednoznacznie, że każda decyzja dotyczy innego przedmiotu.
Decyzja z dnia 3.03.1989 r. zezwalająca na budowę piekarni obejmuje budowę budynku piekarni o powierzchni użytkowej 252,31 m2 zaś decyzja z 13.07.1989 r. dotyczy rozbudowy piekarni poprzez dobudowanie dodatkowego obiektu o powierzchni użytkowej 599,32 m2. Obie decyzje choć dotyczą "budowy piekarni" każda z nich obejmuje inny przedmiot budowy. Nie ma więc podstaw by przyjąć, że zachodzi przesłanka z art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa.
Organ odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że od decyzji upłynęło 10 lat i nie można stwierdzić jej nieważności uznał, że zarzut ten nie jest trafny, gdyż wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w dniu 5.04.1999 r. tj. przed upływem 10 lat. Powyższe stanowisko jest sprzeczne z treścią art. 156 par. 2 Kpa, który nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że okres 10 lat liczy się od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia przy czym nie można stwierdzić nieważności po upływie 10 lat z przyczyn wymienionych w art. 156 par. 1 pkt 1, 3, 4 i 7 Kpa.
Z powodu rażącego naruszenia prawa stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe w każdym czasie.
Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa.
Skoro organ nie wykazał rażącego naruszenia prawa ani też, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa.
Z tych powodów uwzględniając skargę na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało uchylić te decyzję.