Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., odmówił A.S. ponownego przedłużenia terminu dostarczenia decyzji na użytkowanie:
- – dobudowanej części piekarni
- – budynku usytuowanego pomiędzy piekarnią a budynkiem mieszkalnym
- – zadaszenia niezabudowanej przestrzeni pomiędzy piekarnią a budynkiem mieszkalnym.
W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny powołał się na własną decyzję z dnia [...] maja 2002 r. na mocy której inwestor A.S. został zobowiązany do dostarczenia organowi pozwolenia na użytkowanie w/w obiektów budowlanych.
Decyzją z dnia [...] października 2002 r. przedłużony został termin przedłożenia pozwolenia na użytkowanie zgodnie z wnioskiem zobowiązanego do dnia 30 października 2002 r. W dniu 29.10.2002 r. zobowiązany wystąpił o ponowne przedłużenie terminu dostarczenia decyzji do 31.12.2002 r. Organ nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do ponownego przedłużenia terminu określonego w decyzji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł A. S., uznając iż jego prośba o przedłużenie terminu spowodowana jest wnioskiem Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], który przedłużył termin wydania opinii do projektu inwentaryzacji do dnia 02.12.2002 r. Urząd Miasta zaś do wydania decyzji na użytkowanie wymaga uzgodnień dokumentacji odbioru obiektu przez jednostki branżowe.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie tego organu argumenty podnoszone w odwołaniu nie mogą skutkować uchylenia przedmiotowej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję złożył A. S. podnosząc, iż decyzja ta naruszyła art. 7 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn opóźnienia inwestora w wykonaniu nakazu, art. 8 i 9 kpa wobec niedostatecznego jej uzasadnienia oraz art. 10 kpa przez uniemożliwienie inwestorowi wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn aniżeli te, które w niej wskazano.
Podkreślić bowiem trzeba, że niezależnie od zarzutów i zakresu żądań zgłoszonych w skardze, stosownie do art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) – Sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszystkie decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dotknięte są wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Z powołanego przepisu wynika, że stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana beż podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć m.in. takie sytuacje, gdy decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, lub gdy przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach prawa materialnego odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych które występują w danej sprawie.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż inwestycje objęte postępowaniem przed organami nadzoru budowlanego, wzniesione zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Organy administracyjne w oparciu o oświadczenie inwestora przyjęły, iż obiekty te zostały wybudowane w latach 1990-1991. Przyjmując takie ustalenia organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powołując się jedynie na przepisy kompetencyjne – art. 83 ust. 1 i 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 19094 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), zobowiązał inwestora decyzją z dnia [...] maja 2002 r. do dostarczenia pozwolenia na użytkowanie powyższych obiektów do dnia 30.09.2002 r., a następnie decyzjami z dnia [...].10.2002 r. i z dnia [...].11.2002 r. w oparciu o tę samą podstawę prawną najpierw przedłużył termin przedstawienia tego pozwolenia do dnia 30.10.2002 r., a następnie odmówił dalszego przedłużania terminu.
Żadna z powyższych decyzji, podobnie jak i decyzji wydanych przez organy odwoławcze, nie powołała się na przepisy prawa materialnego, dające podstawę prawną nakazanego obowiązku.
Już z tego powodu należałoby uznać, iż decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z powołaniem się na przepis art. 83 i 84 prawa budowlanego z 1994 r., który nie może stanowić jedynej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Natomiast utrzymujące je w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] i [...] z dnia [...] marca 2003 r., które nie dostrzegły wad decyzji organów I instancji, Sąd uznał za wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Ponadto podnieść należy, iż organy nadzoru budowlanego nie dokonały praktycznie ustaleń faktycznych, na podstawie których można byłoby ocenić przepisy którego prawa budowlanego winny mieć zastosowanie do obiektów wzniesionych przez inwestora.
Jeżeli bowiem termin budowy tych obiektów należy ustalić w oparciu o oświadczenie inwestora, to do likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej należy zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepisy tej ustawy dozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów o ile nie zachodziły przesłanki z art. 37 tej ustawy, po ewentualnym nakazie wykonania robót doprowadzających obiekty do stanu zgodnego z prawem (art. 40 tej ustawy).
Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania mogło być wydane inwestorowi pozwolenie na użytkowanie wzniesionych samowolnie obiektów. Z akt sprawy nie wynika by organy nadzoru budowlanego prowadziły w stosunku do obiektów wybudowanych przez skarżącego powyższe postępowania niezbędne w świetle przepisów prawa budowlanego z 1974 roku.
Przyjęcie zaś odmiennej daty budowy przedmiotowych obiektów (po 01.01.1995 r.) powoduje konieczność prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż treść wydanych decyzji: nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektów, jak i określających pozytywnie i negatywnie kwestie terminów tego zobowiązania, pozostaje w wyraźniej sprzeczności tak z przepisami obecnie obowiązującego prawa budowlanego z 1994 r., jak i cytowanego prawa budowlanego z 1974 roku.
Wydane więc decyzje objęte są nie tylko wadami "braku podstawy prawnej" lecz również "rażącego naruszenia prawa" – określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Dlatego Sąd administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność nie tylko zaskarżonych decyzji organu I i II instancji, lecz również decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. i z dnia [...] października 2002 r., a nadto decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2003 r.