Uzasadnienie
Spółdzielnia Mieszkaniowa w dniu 12 sierpnia 1997 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. skargę na decyzję (...) z dnia 23 lipca 1997 r. Wojewody W., utrzymującą w mocy decyzję (...) z dnia 19 grudnia 1996 r., którą Kierownik Urzędu Rejonowego w O., na podstawie art. 30 ust. 2 i 3, art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ wniósł sprzeciw:
"na wykonanie wymiany ślusarki okiennej i drzwiowej oraz zmiany kolorystyki elewacji budynku będącego siedzibą (...) Spółdzielni Mieszkaniowej przy ul. A. Nr 54 w O., bez uzyskania pozwolenia na budowę".
Jak wynika z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, zmiana kolorystyki budynku, zgodnie z interpretacją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego, pomimo posiadania przez inwestora uzgodnienia zmiany kolorystyki z Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego w O., zgłoszenie zamiaru wykonania omawianych robót, nie spełnia dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła odwołanie od powyższej decyzji twierdząc, że zgodnie z przepisami art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, zgłosiła na piśmie do Urzędu Rejonowego w O., zamiar przystąpienia w ustawowym terminie do robót remontowych w części usługowej budynku mieszkalnego przy ul. A. 54 w O., polegających na wymianie ślusarki okiennej i drzwiowej /bez naruszania konstrukcji/ oraz wykonaniu nowej elewacji.
Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją (...) z dnia 23 lipca 1997 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy aprobuje stanowisko organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosi o "wyeliminowanie z obrotu prawnego" zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji. Ponadto wyraża pogląd, że wykładnia przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, przyjęta przez organy z powołaniem się na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24.09.1996 r., jest zbyt szeroka. Ponieważ nie istnieje prawnie określona definicja pojęcia "zmiana wyglądu", toteż organy pierwszej instancji uznaniowo zakwalifikowały odnowienie zszarzałego, brudnego tynku jako czynność wymagającą decyzji o pozwoleniu na budowę.
Dla poparcie swego stanowiska strona skarżąca odwołuje się do przepisów art. 6 i art. 7 Kpa.
Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie.
Rozważania w tej sprawie należy zacząć do przypomnienia, że własność jest prawem podlegającym ochronie konstytucyjnej i ograniczenie tego prawa może wynikać tylko z ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności /art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ jest jedną z ustaw, która niewątpliwie ogranicza prawo własności.
Mając to na uwadze, należy przepisy Prawa budowlanego stosować tylko w sytuacjach ściśle określonych w ustawie, bez uciekania się do stosowania wykładni rozszerzającej.
Zastrzeżenie to jest niezbędne w przypadkach, kiedy przepisy Prawa budowlanego są niejednoznaczne bądź pojęcia użyte są mało precyzyjne - niedookreślone, dające organom możliwość oceny lub swobodnego uznania.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z takimi sytuacjami. Zgodnie z art. 61 wcześniej powołanego Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest między innymi obowiązany utrzymywać ten obiekt w należytym stanie technicznym i estatycznym - co w praktyce oznacza obowiązek wykonywania bieżącej konserwacji i remontów obiektu.
W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie tych nieprawidłowości /art. 66 Prawa budowlanego/. Tak więc w określonych sytuacjach organ może nakazać wykonanie robót budowlanych, które będą polegać na remoncie istniejącego obiektu budowlanego.
W art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego określono pojęcie remontu, wyraźnie je odgraniczając od "bieżącej konserwacji", która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie określono jednak w tych przepisach co należy rozumieć pod pojęciem "bieżącej konserwacji", inaczej mówiąc nie wiadomo kiedy kończy się "bieżąca konserwacja" a zaczyna "remont". Z etymologicznego punktu widzenia różnica znaczeniowa tych wyrażeń winna chyba wynikać z zakresu i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych. Bieżącą, konserwacją. są chyba roboty budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone remontem. Przy stosowaniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego należy więc w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy planowane roboty budowlane będą bieżącą konserwacją, czy też remontem. Następnie w przypadku remontu, należy rozstrzygnąć, czy zakres tego remontu będzie obejmował sytuacje określone w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko w tych przypadkach będzie wymagane pozwolenie na budowę.
Aby w niniejszej sprawie orzec na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane polegające na renowacji /odnowieniu, pomalowaniu/ ścian zewnętrznych budynku, wymagają pozwolenia na budowę, należy wykazać, że będzie to miało wpływ na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Nie każde bowiem roboty budowlane polegające na odnawianiu, malowaniu ścian zewnętrznych obiektu budowlanego, będą miały wpływ na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy i w związku z tym będą wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Kwalifikacja przyjęta w tym przepisie jest kwestią cenną, wynikającą z konkretnych warunków, opartą na doznaniach wzrokowych i wrażliwości etycznej osób oceniających.
Ocena ta nie jest więc oparta na kryteriach prawnych, ani innych wzorcach obiektywnie istniejących bądź sprawdzalnych z tego względu, ocena taka wymaga uzasadnienia opartego na wiarygodnym materiale faktograficznym /protokoły z wizji lokalnej z oględzin, fotografie, ryciny, szkice/.
W niniejszej sprawie, organy pierwszej i drugiej instancji w uzasadnieniach swoich decyzji, ograniczyły się właściwie tylko do przywołania brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartego w piśmie z dnia 24.09.1996 r.
Brak w aktach sprawy dowodów na to, że odnowienie ścian zewnętrznych budynku będącego siedzibą strony skarżącej, wpłynie na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Nie wiadomo jakie obiekty stanowią otaczającą zabudowę i jaki jest stan ich elewacji. Są to okoliczności istotne w tej sprawie, gdyż stanowią o charakterze obowiązków ciążących na inwestorze. Nie można więc w uzasadnieniu takiej decyzji ograniczyć się do powołania przepisu i pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to pismo może co najwyżej dla organów podporządkowanych administracji publicznej, mieć charakter instruktażowy. Tego typu pisma, podobnie jak wytyczne, nie mogą być traktowane przez organy, jak przepisy powszechnie obowiązujące. W oparciu o tego typu akty, nie można nakładać na strony obowiązków określonego zachowania się. Wszelkie ograniczenia obywateli, nakładane decyzją /postanowieniem/, mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa /art. 6 Kpa/.
W rozpoznawanej sprawie należy jeszcze zwrócić uwagę na to, że w momencie dokonania zgłoszenia wykonania omawianych robót, Spółdzielnia Mieszkaniowa posiadała zgodę Wydziału Architektury Urzędu Miasta O. na kolorystykę ścian zewnętrznych oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Należałoby więc domniemać, że ustalona kolorystyka, nie będzie miała wpływu na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Tej kwestii nie rozstrzygnięto w ogóle automatycznie przyjmując, że każde pomalowanie ścian zewnętrznych obiektu budowlanego "wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy".
W tym miejscu należałoby się zastanowić nad właściwym rozumieniem powyżej zacytowanego fragmentu przepisu. Chyba nie było intencją ustawodawcy tak szerokie rozumienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każde roboty remontowe wpływające na zmianę wyglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy będą wymagały pozwolenia na budowę, skoro zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązkiem właściciela lub zarządcy jest utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym i estycznym.
Z analizy tych przepisów wynika, że nie może być mowy o zmianie wglądu obiektu w odniesieniu do otaczającej zabudowy, jeżeli zakres prac remontowych mieści się w granicach ustawowych obowiązków wynikających z przepisu art. 6l Prawa budowlanego. Dopiero po przekroczeniu tych granic, jeśli mogłoby to spowodować pogorszenie estetyki obiektu bądź wręcz oszpecenie otoczenia /art. 66 pkt 2/ można mówić o zmianie wyglądu obiektu budowlanego w odniesieniu do otaczającej zabudowy z konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z przyjętą tu wykładnią, przepis art. 61 Prawa budowlanego wyznacza granice ustawowe dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, w ramach których może użytkować obiekt bez wymogu uzyskiwania nowych decyzji administracyjnych /pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 2 pkt 1 lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowani obiektu budowlanego - art. 71/, gdyż ten stan został usankcjonowany posiadaną decyzją - pozwolenia na budowę lub decyzją - pozwolenia na użytkowanie.
W tego typu sytuacjach, kiedy należy odwoływać się do przepisów prawa opierających się na kryteriach ocennych, uznaniowych bądź pojęciach niejednoznacznych, niedookreślonych, organ winien dołożyć szczególnej staranności w postępowaniu wyjaśniającym, aby wykazać zasadność swojego stanowiska, bez uciekania się do stosowania wykładni rozszerzającej przepisów.
W zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w nocy decyzji pierwszej instancji, zabrakło wszystkich powyżej omówionych elementów, co w ocenie Sądu narusza przepisy art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.