Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał I. i S. K.: "opracowanie dokumentacji inwentaryzacyjnej (geodezyjno-budowlanej) z oceną stanu technicznego realizowanego budynku mieszkalno-usługowego w terminie do dnia 5 listopada 2001 r.".
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, podczas kontroli w dniu [...].08.2001 r. stwierdzono, że roboty budowlane przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. [...] prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r.
Wcześniej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymano prowadzone roboty budowlane przy w/w obiekcie.
I. i S. K. (inwestorzy) złożyli odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] października 2001 r. nie zgadzając się z oceną organu nadzoru budowlanego, że dokonane odstępstwa w sposób istotny odbiegają od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zarzut o podniesieniu budynku z przodu o 90cm kwestionują w całości.
Ich zdaniem, wykonanie inwentaryzacji nakazanej decyzją, naraża inwestorów na koszty i byłoby jednocześnie przyjęciem (akceptacją) tych zarzutów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorom na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego opracowanie:
- - inwentaryzacji powykonawczej wykonanych robót budowlanych,
- - oceny stanu technicznego wraz z oświadczeniem o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami,
- - projektu zagospodarowania działki uwzględniającego rzędne wysokości terenu, w terminie do 12.04.2002 r.
W uzasadnieniu decyzji, organ uznał odwołanie za niezasadne, gdyż mając na uwadze dokonane odstępstwa, organ pierwszej instancji słusznie nakazał przedłożenie odpowiednich dokumentów. W ocenie organu odwoławczego, dokonane odstępstwa noszą znamiona istotnych. Budynek jest w stanie surowym zamkniętym, a pozostałe do wykonania roboty nie wymagają uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty, ponieważ wraz z dokonanymi odstępstwami niewątpliwie doszło do zmiany pierwotnego projektu zagospodarowania działki i dodatkowo należało nałożyć obowiązek opracowania projektu zagospodarowania działki.
- I. i S. K. złożyli na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, która ich zdaniem, narusza:
- - art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że mają miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu,
- - art. 80, 107 § 3, 139 w związku z art. 136 kpa. Brak było też podstaw do wstrzymania robót budowlanych, gdyż faktycznie budowa została zakończona.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wnosi o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez w/w Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga jest uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż wskazano to w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie, organy zastosowały niewłaściwy przepis Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w postępowaniu dowodowym, czym rażąco naruszyły przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów (ocen technicznych, ekspertyz, opinii, projektów) winno się odbywać na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w drodze postanowienia dowodowego, a nie w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, który ma zupełnie inne przeznaczenie.
W przypadku kiedy organ dokona wstępnych ustaleń, że mają miejsce okoliczności określone w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien oprócz wstrzymania robót budowlanych, jeżeli uzna to za konieczne, zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów na podstawie art. 81c Prawa budowlanego w celu rozszerzenia postępowania dowodowego. Dopiero po tym, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ powinien podejmować określone działania w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Bowiem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie może polegać na nakazaniu przedstawienia określonych dokumentów. Samo przedstawienie określonych dokumentów, nie może bowiem doprowadzić wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 5.12.2000 r. II SA/Gd 1425/98, ONSA 2002 nr 2, poz. 71; wyrok NSA z dnia 28.09.2000 r. II SA/Lu 930/99; wyrok NSA z dnia 16.01.2001 r. II SA/Kr 1556/00 nie publikowane).
W oparciu o w/w przepis, organ może wydać jednokrotnie decyzję i po przedstawieniu żądanych dokumentów w określonym terminie, niezależnie od ich treści, musi wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego). Takie rozumienie tego przepisu wypaczałoby całkowicie jego ratio legis. Wykorzystując przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 do nałożenia obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, organ zamyka sobie drogę do wydania decyzji w oparciu o ten przepis, nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w znaczeniu konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest odpowiednikiem art. 36 ust. 2 pkt 3 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Poza tym należy wskazać na przepisy o postępowaniu, zgodnie z art. 104 kpa, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty i wydanie decyzji załatwia sprawę. Zaś postanowienie zgodnie z art. 123 § 2 kpa, nie rozstrzyga o istocie sprawy lecz dotyczy poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania. W świetle powyższych przepisów chyba nie ma wątpliwości, że nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nie jest rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co zwalnia Sąd z merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.
Zarzuty podnoszone przez skarżących w sprawie wstrzymania robót budowlanych, nie mogą być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu, gdyż na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2001 r. służyła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z zawartym tam pouczeniem.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 wcześniej powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.