Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z 27 grudnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ udzielił Elżbiecie i Cezaremu S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie części garażowej budynku przy ulicy W. 25 w O. przy granicy z działką nr 20 obr.
- W trakcie robót inwestor winien się zastosować do zaleceń wykonawczych zawartych w pkt 8.1 i 8.2 ze str. 5 inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 25 maja 2000 r.
W odwołaniu od tej decyzji Zuzanna S. i Jan S. podnieśli następujące zarzuty:
- zaskarżona decyzja odwołuje się do wykonania zaleceń zawartych w inwentaryzacji,
- sporządzona inwentaryzacja jest nierzetelna albowiem zawiera zalecenia wykonania robót "nad ich własnością" dotyczy ich budynku przy granicy działki,
- organ nie ustosunkował się do faktu usytuowania budynku z naruszeniem granicy ich działki,
- ponadto zdaniem skarżących nie załatwiono sprawy odwodnienia dachu budynku, nie sprawdzono jego wymiarów i nie określono robót, które doprowadziłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem tzn. pozwoleniem na budowę.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 20 kwietnia 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania zrealizowania zaleceń wykonawczych zawartych w pkt 8.2 inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z 25 maja 2000 r. i umorzył postępowanie w tej części, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje:
Obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zostały nałożone ostateczną decyzją z 28 lutego 2000 r. Inwestor wykonał te obowiązki. Stosownie do treści art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Prowadzone postępowanie dotyczyło budynku garażowego przy ulicy W. 25 i z tego względu niewłaściwe było, w decyzji organu I instancji, nakazanie dokonania robót budowlanych na innym obiekcie tzn. podwyższenia kominów sąsiada. Dlatego w tym zakresie organ uchylił zaskarżoną decyzję.
Sprawa naruszenia prawa własności poprzez przekroczenie granicy działki przez inwestora może być przedmiotem postępowania tylko przed sądem cywilnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zuzanna S. i Jan S. podnieśli zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Przedstawili stan sprawy stwierdzając, że zaskarżone decyzje legalizują samowolę budowlaną budynku, który został wykonany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i z naruszeniem granicy ich działki.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego, który nie daje dużego marginesu swobodnej interpretacji. Stwierdzenie przesłanek wskazanych w tym przepisie obliguje organ nadzoru do wydania decyzji o wznowieniu robót. W niniejszej sprawie stwierdzono wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z 28.02.2000 r. wobec tego pozwolenie na wznowienie robót musi być wydane.
Kwestia naruszenia stanu własności może być dochodzona przed sądem powszechnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. Nadto na podstawie art. 29 tej ustawy Sąd może podjąć przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia.
Korzystając z tych uprawnień należy stwierdzić, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (...) z 9 sierpnia 1999 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania Zuzanny S., po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 1999 r. IV SA 2092/96, została wydana z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.
Jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku Sąd uchylił jedynie decyzję organu odwoławczego wskazując, że organ ten dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych oraz ich prawnej oceny w kwestiach, które nie były przedmiotem zaskarżenia i nie należały do jego kompetencji.
Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie odwołanie Zuzanny S. uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie daje podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takie obowiązki można zdaniem tego organu nałożyć dopiero w decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
Takie stanowisko jest błędne. Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może się ograniczać do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że w czasie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Chodzi tu o nakazanie określonych robót budowlanych, które spowodują doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami prawa i dadzą podstawę do wydania pozwolenia na wznowienie dalszych robót budowlanych.
Stanowisko, jakie zaprezentował organ odwoławczy w decyzji (...) z 9 sierpnia 1999 r., że na podstawie tego przepisu można nakładać tylko obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po sporządzeniu takiej dokumentacji organ zawsze musiałby wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót i to niezależnie od zgodności tych robót z przepisami prawa.
Z uwagi na krótki termin ważności postanowienia o wstrzymaniu robót - 2 miesiące, trudne byłoby wydanie drugiej decyzji mającej na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, a tak sugeruje organ odwoławczy w swej decyzji. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie przewiduje wydawania kilku decyzji.
Taką samą wadą dotknięta jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z 28 lutego 2000 r. wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z 16 stycznia 2001 r. w sprawie II SA/Kr 1556/00 wręcz stwierdził, że "dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać na robotach budowlanych - takich, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót".
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2000 r. w sprawie II SA/Lu 930/99.
Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko. Ponadto w zaskarżonych decyzjach o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót zawarto dyspozycję, z której wynika, że w trakcie robót należy się zastosować do zaleceń wykonawczych zawartych w określonych punktach inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej.
Takie sformułowanie decyzji jest sprzeczne z art. 107 par. 1 Kpa i praktycznie nie nadaje się do wykonania. Decyzja winna jasno i precyzyjnie określać rozstrzygnięcie, w tym nałożone na stronę obowiązki. Rozstrzygnięcie wydaje organ i dlatego w tym akcie władczym winny być zawarte wszelkie elementy tego rozstrzygnięcia, bez odsyłania do opinii, ekspertyz, inwentaryzacji itp., jak uczyniono to w niniejszej sprawie.
Inwentaryzacja architektoniczno-budowlana jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu jak każdy inny dowód. Nie można zatem nakazywać wykonywania obowiązków określonych w ekspertyzie czy inwentaryzacji. To organ mając ustawowe uprawnienie nakładania na obywatela określonego obowiązku, może to uczynić właśnie w drodze decyzji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji.