Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 30 września 1998 r., IV SA 1709/96

Teza

Umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wyłącznie z tej przyczyny, że inwestor legitymujący się decyzją nieostateczną rozpoczął roboty budowlane, prowadziłoby do bardzo drastycznych konsekwencji.

Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania powodowałoby wyjęcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie - w sytuacji braku w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ instytucji legalizacji samowoli budowlanej - obligowałoby właściwy organ do nakazania rozbiórki realizowanej części obiektu budowlanego /art. 48 Prawa budowlanego/.

Sentencja

1. uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego.

Uzasadnienie

Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją dnia 3 lipca 1996 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zbigniewowi K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego /pow. zabudowy 28,80 m2/ na działce nr ewid. w miejscowości M. Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Krystyny i Andrzeja K. - właścicieli sąsiedniej nieruchomości, została uchylona w całości, a postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę umorzone decyzją Wojewody z dnia 12 sierpnia 1996 r. W uzasadnieniu tej decyzji zostało stwierdzone, że decyzja organu I instancji została wydana niezgodnie z obowiązującym prawem, jakim jest miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy (...) z dnia 20 listopada 1991 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa O. 1991 nr 25 z dnia 5 grudnia 1991 r. Niezgodność ta polega na udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu w odległości około 50 m od linii brzegowej jeziora, podczas gdy plan ustala strefę 100 m od jezior. Wielkość tej strefy wynika z obowiązującego zarządzenia Wojewody nr 52 z dnia 29 marca 1991 r. w sprawie wprowadzenia zakazów i nakazów na terenach województwa olsztyńskiego posiadających walory krajobrazowe /Dz.Urz. Woj. O. nr 10 poz. 152 ze zm./. Inwestor rozpoczął roboty budowlane w czasie, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze decyzją ostateczną. W związku z tym bezprzedmiotowe jest obecnie orzekanie o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji powinien wszcząć odrębne postępowanie administracyjne w sprawie likwidacji skutków samowoli budowlanej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniew K. zarzucając, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na nieuwzględnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów i ustaleń, wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 października 1995 r. oraz niewzięcia pod uwagę bezspornego faktu, że nie został naruszony interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skardze nie sposób odmówić słuszności. Decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona decyzją Wójta Gminy J. z dnia 20 października 1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - działki we wsi M. pod budowę budynku gospodarczego. Decyzja ta oparta została na ustaleniach miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą (...) Rady Gminy J. z dnia 20 listopada 1991 r. /Dz.Urz. Woj. O. nr 25 z dnia 5 grudnia 1991 r. poz. 307/. Stosownie do art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przepis ten nie tylko rodzi obowiązki po stronie organu wydającego pozwolenie na budowę, ale też stwarza prawa po stronie podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tę decyzję może on projektować obiekt budowlany, jego funkcje oraz zagospodarowanie terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zmieniać tych warunków. Nie jest też uprawniony do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę na skutek odmiennego aniżeli organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiska w kwestii interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcja kontrolna organów nadzoru budowlanego w kwestii sprawdzenia zgodności sposobu zagospodarowania przez inwestora działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego/, w sytuacji gdy w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę obowiązują identyczne ustalenia planu miejscowego, które były podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może sprowadzać się do całkowitego zanegowania istniejącej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji gdy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy w tej sprawie organ oceni projekt zagospodarowania działki jako niezgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz za kolidującą z tym planem decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to winien wystąpić do właściwego organu o stwierdzenie nieważności tej decyzji i w przypadku wszczęcia takiego postępowania zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/. Te zasady w równym stopniu odnoszą się do organu odwoławczego, orzekającego w sprawie pozwolenia na budowę.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, iż organ odwoławczy nie umotywował w sposób przekonywający przyczyny umorzenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko w związku z art. 105 Kpa. W sprawie niniejszej, w sytuacji gdy o umorzenie postępowania nie wystąpiła strona, podstawą umorzenia postępowania mogła być wyłącznie jego bezprzedmiotowość /art. 105 par. 1 Kpa/. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Tego rodzaju sytuacja niewątpliwie nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie zostało bowiem wykazane, aby zarówno stan faktyczny, jak i prawny nie zezwalał na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Samo rozpoczęcie robót budowlanych bez legitymowania się przez inwestora decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę nie może być podstawą umorzenia postępowania.

Umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wyłącznie z tej przyczyny, że inwestor, legitymujący się decyzją nieostateczną rozpoczął roboty budowlane, prowadziłoby do bardzo drastycznych konsekwencji. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania powodowałoby wyjęcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a co za tym idzie - w sytuacji braku w Prawie budowlanym z 1994 r. instytucji legalizacji samowoli budowlanej - obligowałoby właściwy organ do nakazania rozbiórki realizowanej części obiektu budowlanego /art. 48 Prawa budowlanego/.

Tak daleko idące rygory nie są do zaakceptowania. Przede wszystkim nie znajdują oparcia w ocenie Sądu zarówno w wykładni gramatycznej, jak i celowościowej art.

48. Z treści tego przepisu wynika, że winien mieć on zastosowanie w przypadku, gdy inwestor realizuje bądź zrealizował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, to jest w ramach całkowitej samowoli budowlanej. Przepis ten, ze względu na wynikające z niego bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, nie może być interpretowany rozszerzająco, to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej. W takim bowiem przypadku organ, stosownie do art. 50 Prawa budowlanego, winien wstrzymać roboty budowlane i ocenić, czy nie zachodzi potrzeba wydania decyzji z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, na co istotny wpływ może mieć decyzja organu odwoławczego.

Tym zasadom nie czyni zadość zaskarżona decyzja, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, postanowił jak w sentencji.