Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 11 lipca 2000 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w powołaniu na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Teresy i Szczepana L. od decyzji (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 13 grudnia 1999 r. nakazującej rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony drogi gminnej na działce nr 1094 wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do budowy ogrodzenia i na działce nr 178 z powodu budowy niezgodnej z warunkami zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy - uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przeprowadzone przed tym organem.
W uzasadnieniu decyzji wyrażano pogląd, że stosownie do treści art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym i wobec tego art. 48 wymienionej ustawy mający zastosowanie do obiektów budowlanych a nie do urządzeń nie mógł mieć w sprawie zastosowania i dlatego decyzję organu I instancji uchylono. Podniesiono nadto, że dokonane dla budowy ogrodzenia na działce nr 1094 zgłoszenie nie było skuteczne ponieważ inwestor rozpoczął prace przed spełnieniem wszystkich wymagań przewidzianych art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że organ I instancji winien dokonać szczegółowej analizy sprawy na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy.
Skargę na tę decyzję wniósł Roman Z. zarzucając jej niezgodność z prawem. Skarżący podnosi, że uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę, że skarżący ma tytuł prawny do działek, na których zrealizowane zostało sporne ogrodzenie. Skarżący podnosi, że organ nadzoru budowlanego nie podjął właściwych czynności bezpośrednio po powzięciu wiadomości o zaistniałej samowoli budowlanej. Skarga zawiera wniosek uchylenia zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Zainteresowani nie zajęli stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Realizacja obiektu na cudzym gruncie nie stanowi podstawy do podjęcia przez organy administracji działań dla usunięcia skutków samowoli budowlanej, jeśli w sprawie nie występują okoliczności przewidziane w przepisach prawa budowlanego dające podstawę do orzeczenia o przymusowej rozbiórce czy nakazie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie decyzji administracyjnej. Stąd zarzut skarżącego koncentrujący się na wykazaniu, że realizacja spornego ogrodzenia miała miejsce na gruncie, do którego ma tytuł prawny, w tym postępowaniu nie mogła odnieść zamierzonego skutku, co nie wyklucza poszukiwania przez skarżącego ochrony prawnej we właściwym trybie przed sądem powszechnym.
Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi nie jest związany jej granicami i winien brać pod rozwagę z urzędu ujawnione naruszenia prawa. Działając na podstawie tego przepisu skład orzekający stwierdza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem niżej omówionych przepisów prawa materialnego i w konsekwencji z obrazą art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, na który się powołała.
U podstaw zaskarżonego orzeczenia legła ocena organu odwoławczego, że sporne ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym i w związku z tym nie ma do niego zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wobec treści art. 3 pkt 9 tej ustawy. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji sugeruje, że organ administracji przyjmuje, że ostatni z wymienionych przepisów zalicza do urządzeń budowlanych wszelkie ogrodzenia.
Z trafnością takiej wykładni tego przepisu nie można się zgodzić. Definicja zawarta w tym przepisie obejmuje przykładowe wyliczenie obiektów, które są zaliczane do urządzeń budowlanych akcentując, że chodzi o urządzenia związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego zgodną z jego przeznaczeniem. Analiza treści tego przepisu wskazuje, że dotyczy on takich obiektów ściśle związanych z obiektem budowlanym, które bez tego obiektu nie spełniają przypisanej im funkcji technicznej. W uregulowaniu tym zostały wymienione ogrodzenia, jednak nie można wyprowadzać z tego wniosku, że wszelkie ogrodzenia są urządzeniami budowlanymi skoro równocześnie przepis ten zawęża to pojęcie do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Zasadniczą funkcją ogrodzenia jest oddzielanie danej działki od innych sąsiednich terenów, w szczególności od drogi publicznej, tak jak ma to miejsce w rozpoznanej sprawie.
Taka funkcja ogrodzenia nie wiąże się z istnieniem obiektu budowlanego, bowiem ogrodzenia spełniające taką rolę mogą być realizowane zarówno dla działek zabudowanych jak też bez zabudowy, dalej idąc stwierdzić należy, że nie wszystkie działki, na których znajdują się budynki wymagają ogrodzenia. Ogrodzenia działek spełniają swą funkcję polegającą na wydzieleniu fizycznym danego terenu od innego niezależnie od stanu zabudowy samej działki. Nie wyklucza to realizacji takich ogrodzeń, które będą ściśle związane z funkcją obiektu budowlanego /np. ogrodzenie tarasu budynku/, które będą urządzeniami budowlanymi w rozumieniu omawianego przepisu.
Przyjąć wobec tego należy, że urządzeniami budowlanymi o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ są nie wszelkie ogrodzenia, ale wyłącznie te, które zapewniają użytkowanie danego obiektu budowlanego i które bez tego obiektu nie spełniałyby swej funkcji technicznej. Mając na względzie taką wykładnię omawianego przepisu skład orzekający nie podziela odmiennego stanowiska jaki został zawarty w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r. IV SA 1129/97. W rozpoznanej sprawie nie zostało wykazane, że sporne ogrodzenie należy do tych, które są ściśle związane z obiektem budowlanym znajdującym się na działce inwestorów, a przeciwnie materiał sprawy wskazuje, że sporne ogrodzenie miało oddzielać działki gruntu od drogi gminnej, a zatem nie mogło być zaliczone do urządzeń budowlanych.
Nie można również podzielić stanowiska organu administracji prezentowanego w motywach zaskarżonej decyzji, że rozpoczęcie przez inwestorów robót budowlanych przed upływem 30 dniowego terminu od dokonanego zgłoszenia spowodowało nieskuteczność dokonanego zgłoszenia, bowiem art. 30 ust. 2 cytowanej ustawy nie przewiduje takiego skutku w przypadku rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych przed upływem tego terminu. Skutek taki nastąpiłby tylko wówczas, gdyby przed upływem tego terminu organ wniósł sprzeciw przeciwko zgłoszonemu zamiarowi budowy. Jeśli natomiast organ administracji nie wniósł sprzeciwu to zgłoszenie wywołuje skutki prawne przewidziane tj. milczącą zgodę organu na budowę i nie można wykonanych robót uznawać jako samowoli budowlanej. W rozpoznanej sprawie w dotychczasowym postępowaniu nie wykazano ażeby organ administracji po dokonanym przez inwestorów zgłoszeniu wykonywania robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia na działce nr ewid. 178 wniósł sprzeciw.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazuje, że organ I instancji "winien dokonać wnikliwej analizy zastosowania wobec przedmiotowej budowy ogrodzenia dyspozycji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane" taka ocena organu pozostaje w sprzeczności z treścią zaskarżonego orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy. Podnieść należy, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie dotyczyło przedmiotowego obiektu budowlanego i w jego ramach organ nadzoru budowlanego w zależności od ustalonego stanu faktycznego mógł stosować w stosunku do spornego obiektu środki prawne zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej. Błędny jest pogląd organu odwoławczego, iż prowadzenie postępowania, które doprowadziło do wydania decyzji w I instancji na podstawie art. 48 wymienionej ustawy wyczerpało postępowanie w sprawie i konieczne jest wszczęcie nowego postępowania opartego o treść art. 51 ust. pkt 1 i 2 tej ustawy, bowiem postępowanie zostało wszczęte nie w sprawie nakazu rozbiórki lecz w sprawie określonego obiektu w trybie nadzoru budowlanego.
Ujawnione naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji powoduje jej uchylenie na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.