Uzasadnienie
Wojewoda W. decyzją (...) z dnia 9.07.1998 r., po rozpatrzeniu odwołania Jana M., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. (...) z dnia 18.07.1997 r. odmawiającą odwołującemu się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na cele mieszkalne na terenie nieruchomości przy ul. O. 34 w P. Wymienioną decyzję Jan M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej niezgodność z decyzją (...) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz błędną interpretację przepisów budowlanych powodującą, że nie może rozbudować istniejących obiektów budowlanych. Nadto zarzucił, że organ I i II instancji nie wystąpił w trybie art. 9 Prawa budowlanego z 1994 r. o udzielenie upoważnienia do zastosowania odstępstwa od wymogów przepisów techniczno-budowlanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie ponieważ skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem Burmistrza Miasta P. (...) z dnia 8.08.1995 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postanowienie, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę Wojewoda W. zostało wydane w sierpniu 1995 r. czyli w początkowej fazie postępowania z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na rozbudowę istniejących od wielu lat budynków mieszkalnego i gospodarczego. Opierając się na stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do interpretacji par. 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Burmistrz Miasta P. decyzją (...) z dnia 23.01.1997 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę. Decyzji tej nie ma już w obiegu prawnym ponieważ Wojewoda W. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją (...) z dnia 17.06.1997 r. Była ona przedmiotem zaskarżenia w sprawie IV SA 1306/97, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje.
Natomiast w decyzji (...) z dnia 7.07.1996 r. uchylającej decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę Wojewoda W. uznał postanowienie Burmistrza Miasta P. (...) z dnia 8.08.1995 r. za wadliwe, a jego argumenty za tym przemawiające zostały przedstawione w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18.01.2000 r. w sprawie IV SA 1306/97.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda W. nie wyjaśnił dlaczego odstąpił od stanowiska zawartego w swojej decyzji (...) z dnia 7.07.1996 r. co do wymogu zgody sąsiadów oraz związania organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wyjaśnił również dlaczego postanowienia (...) nie uważa już "za wadliwe". Już z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 par. 3 Kpa, a postępowanie poprzedzające jej wydanie narusza podstawowe zasady wynikające m.in. z art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa. Z tych samych przyczyn należało uchylić również decyzję organu I instancji. W decyzji (...) z dnia 18.07.1997 r. Burmistrz Miasta P. oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i stanowisku Wojewody W. zawartym w decyzji (...).
Uznał więc, że skoro Jan M. nie wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem (...) z dnia 8.08.1995 r., to należało wydać decyzję odmowną. Nie ustosunkował się jednak do wcześniejszego poglądu Wojewody W. wyrażonego w decyzji (...) z dnia 7.07.1996 r., że wymienione postanowienie jest wadliwe. Taka zmiana stanowiska, bez należytego jej uzasadnienia, rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżący ma prawo wiedzieć jakie okoliczności faktyczne i prawne legły u podstaw zmiany wcześniejszych poglądów, a organ administracji ma obowiązek przystępnie mu to wyjaśnić. Przed wydaniem decyzji Burmistrz Miasta P. nie rozpoznał wniosku skarżącego o zastosowanie odstępstwa w trybie art. 9 Prawa budowlanego, o co wnosił w piśmie z dnia 31.07.1995 r. i w skardze z dnia 23.08.1995 r.
Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W przedmiotowej sprawie organ I instancji winien najpierw rozstrzygnąć czy rozbudowa istniejących budynków posadowionych w odległości mniejszej niż określonej w par. 12 pkt 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. jest takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem i to tym bardziej, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wiązała go własna decyzja (...) z dnia 7.02.1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, pozytywnie rozstrzygająca możliwość rozbudowy istniejących budynków.
Jak wynika z ust. 3 art. 9 Prawa budowlanego wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa szczegółowo określa, co powinien zawierać taki wniosek i jaki jest tryb postępowania. W sprawie od początku było wiadomo, że inwestor nie uzyska pisemnej zgody od sąsiadki Marianny S. Dlatego już w piśmie z dnia 31.07.1995 r., czyli przed wydaniem postanowienia (...), wystąpił o uruchomienie trybu przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego. Nakładało to na organ I instancji obowiązek rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Braku tego rozstrzygnięcia nie dostrzegł organ odwoławczy mimo, że trzy razy wydał decyzję w tej samej sprawie prezentując w nich całkowicie odmienne poglądy co do wymogu zgody sąsiada.
Artykuł 9 Prawa budowlanego przewiduje możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tego prawa. Art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przyznaje każdemu prawo do własności, które zgodnie z ust. 3 tego artykułu może być ograniczone tylko ustawowo, o ile nie narusza jego istoty. Własność, tak jak i inne prawa i wolności jednostki, nie jest jednak prawem absolutnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie P 9/98 stwierdził, że "Właściciel nieruchomości, będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora".
W przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw korzystać optymalnie. Ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w jednakowym stopniu dotyczy skonfliktowanych sąsiadów. Warunki usytuowania budynków określone są, w rozporządzeniu czyli w akcie normatywnym podustawowym. Możliwość odstępstwa od tych warunków wprowadził przepis ustawy, aby można było rozstrzygnąć konflikt interesów osób dysponujących prawem własności w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził, że "art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi odstępstwo od ogólnych rygorów techniczno-budowlanych" oraz "aby móc odstąpić od norm techniczno-budowlanych, należy uzyskać zgodę właściwego ministra".
Przed rozstrzygnięciem wniosku Jana M. o uruchomienie trybu przewidzianego w art. 9 Prawa budowlanego, organ I instancji musi dokonać szczegółowych ustaleń faktycznych i prawnych oraz wyjaśnić czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Muszą być przestrzegane wszystkie wymogi postępowania administracyjnego, a szczególnie określone w art. 77, art. 79 i art. 89 Kpa. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego będzie można dokonać jego oceny zgodnie z art. 80 Kpa, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu ostatecznie zajętego stanowiska, aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.